三、行政法律關系論的功能定位
　 如前所述，傳統(tǒng)行政法學體系的核心概念，已經(jīng)從行政處分逐步演進到行政行為形式，但以行政一方為觀察對象構建法學體系的方法始終不變。公法學者經(jīng)過孜孜不倦的努力，歸納出不同的行政行為形式，旨在最大限度的將各種行政活動基本單元予以定型化、制度化，以確定法治國家之一般規(guī)律。應當說，行為形式理論在承接行政程序法和行政訴訟法、開啟瑕疵和效力理論以實現(xiàn)行政權控制和權利救濟方面的功能是其他理論難以取代的。[7]但是，這種基于形式法治國觀念而塑造的制式化行政運作模型，能否掌握所有的行政活動，能否完全適應現(xiàn)代行政活動的功能轉換與手段革新，能否充分實現(xiàn)對行政活動的適法性控制與個人權利保護功能，則值得懷疑。實際上，以單一行政視角構建行政法學體系的方法，存在諸多局限和弊端。
　 （一）以單一行政視角構建法學體系的局限性
　 其一，對行政相對人及利害關系人主體地位缺乏關注。行為形式理論傾向于從行政的立場來詮釋國家與人民的關系，因此特別關注行政主體的意思形成過程與法律效力問題，而行政過程中相對人之法律地位和利益主張常常被置于次要地位。因此只要行政活動符合法規(guī)范之基本要件要求，對于行政之合法性追問即告終結，此時任何有關相對人主觀權利的分析因無地放矢而不再具有實際意義。而一旦行政行為輻射地侵害到相對人以外的第三者（如“競爭者”、“相鄰關系人”等）的利益，因其與行政活動并未形成直接關聯(lián)，較之于行政相對人，利害關系人更加難以影響行政決定之形成和變動，最多只能寄希望于事后的司法救濟?？傊?，行為形式理論重視行政之主體性與特殊性，而并未將所有與行政相關的法律主體之地位與作用納入整體考量，所以行為形式理論只關注行政行為相對于法規(guī)范的適合性，而并不考慮是否與相對人或其他法主體的主觀權利相契合，所以行為形式理論不能提供有效的人民權利實現(xiàn)機制，這種狀況顯然與行政的民主化與人權尊重的憲法原則相背離。
　 其二，注重行政決定的結果，對決定過程觀察不足。行為形式學說主要關注行政決定過程的終點，而非決定過程本身，是一種針對行政過程靜態(tài)的、局部的法律控制理論。但事實上，人民與國家的交往過程很少只是于某個時點的簡單接觸，通常是具有交互性的意思表示以及多種行為形式的選擇與適用的連續(xù)性過程。雖然行為形式理論努力適應行政現(xiàn)實，增加了程序規(guī)制、雙階理論以及附第三人效力的行為等新內(nèi)容，但該理論目前仍維持以某一特定時點下之行政活動適法性為其基本結構。對于行政決定前后之時空背景因素（相關經(jīng)驗事實或法律關系），并未給予應有重視。因此，“高度壓縮的抽象化思考模式對行政過程的連貫性和復合行政法律關系缺乏回應”，{9} (P44）尤其是在面對復雜行政過程時，采用瞬間攝像的考察方法，并不能對重要的法律素材進行全面掌控。甚至在某些場合，還可能導致合法與否的判斷失誤，因為就整個行政過程而言，還存在所謂“違法性繼承”問題。
　 其三，僅能提供有限的、形式上的合法性控制。行為形式理論是依法行政的“實踐載體”，其前提假設為行政是“法律的忠實執(zhí)行者”或“法律的傳送帶”，通過預設行為規(guī)范，即可擔保“某一行政主體在行為過程中能夠采取何種行為形式，在采取該種行為形式之后應當遵循何種程序，由此帶來何種法律效果以及訴訟權利義務等等問題均在嚴密的規(guī)范洪水之下獲得唯一正解”。{9} (P14）由此便可預先施加規(guī)則控制以實現(xiàn)控權目的。如果說在行政的“執(zhí)行功能”（如維持秩序、征稅、打擊違法）特受重視的時代，行為形式理論從管轄權限、程序要求與行為形式等方面尚可提供較為完備的合法性控制功能，那么在今天，“行政事實逐漸充斥國家形成性、預防性和給付性的活動，即遠遠超過市民法治國的國家行政目標之后，以類型化、抽象化為靈魂的傳統(tǒng)行為形式體系建構的缺憾自然愈加明顯”。{4} (P13)現(xiàn)代國家之“給付行政”與“合作行政”迅速興起，行政不再局限于簡單地執(zhí)行法律，而是承擔了廣泛的形成機能，并且經(jīng)常要面對各種競爭性的價值和利益并做出選擇。而一旦立法的民主正當性難以充分保障，以及在立法者僅能提供概括性授權規(guī)則的場合，依法行政的邏輯前提便搖擺不定，而行為形式理論對于需要經(jīng)由價值判斷或利益衡量作出行政決定的情況并不具備評價能力，所以行為形式理論僅能針對部分行政活動實施有限的、形式上的合法性控制?？傊?，行政活動的合法化，已經(jīng)很難依靠形式合法化邏輯來實現(xiàn)。[8]面對現(xiàn)代行政的“合法性危機”，必須通過引進新的理論模型才能予以克服。
　 （二）法律關系論在學理與實務中的功能
　 傳統(tǒng)行為形式理論的缺陷，有些是可以通過理論本身的完善來解決，例如在擴充行政行為類型與維持理論的概括性之間尋找最佳平衡點。但有些缺陷則是理論自身無法克服的，需要借助其他理論模型予以填補。而法律關系論恰好可以彌補行為形式理論的諸多缺陷。
　 首先，可以協(xié)助行政法學體系的建構與革新。傳統(tǒng)行政法學屬于規(guī)范法學，重視法規(guī)范的分析，排斥生活事實因素的觀察。行為形式理論是持續(xù)性規(guī)范研究的最終沉淀物，但行為形式理論畢竟關注的是行政與法律的關系，而不是行政與人民的關系。所以行政法學長期以來對人民的主體地位和權利保障問題缺乏重視。而法律關系作為一種具有“整體性”與“動態(tài)性”的法學方法，恰好可以彌補這一重大缺陷。因為關系視角不可能只側重對當事人一方之觀察，而是要把所有重要的法律事實，包括法規(guī)范、法主體、法行為、法利益、法程序均納入觀察視野，“不僅注意一個法律事實的規(guī)范形式，更重視一個法律關系的規(guī)范內(nèi)容；不僅關心國家意志如何形成，更顧及一個法律關系可能涉及之多邊法律主體利益沖突的調(diào)節(jié)；不僅思考手段如何達成目的，更強調(diào)多元利益的和諧”。{13} (P66)可以說，法律關系提供了完整觀察法律事實的分析工具，對于從單純行為形式無法認識到的當事人之主張和行為、權利義務之形成和變動、法律的生效時點和存續(xù)期間，甚至是社會生活之安定與和諧等法律問題，法律關系理論均能予以觀察和評價。因此，法律關系論作為一種兼顧經(jīng)驗維度與規(guī)范維度的研究方法，有助于一個能夠積極回應社會現(xiàn)實的、開放的行政法體系的建構。舉例來說，在法律關系的理論視野之下，行政法不再只是控制行政之法，而是調(diào)整行政與人民關系之法；相對人也不再是單純權力的客體，而是與國家具有對等地位的權利主體；相對人主觀權利的判定，不必受制于法律的明確授權，可以通過將法規(guī)范與社會事實相互對照的方法（或者說基于社會事實的法律解釋），尋求權利存在的基礎。即使相關實證法沒有關于公民權利的明確規(guī)定，但根據(jù)憲法基本權條款以及社會生活的利益關系狀況，仍然可能推導出主觀權利的成立。另外，法律關系論重視行政對現(xiàn)實社會利益關系調(diào)節(jié)功能，對于行政的合法性提出了更高的要求，不僅形式合法，而且要求實質(zhì)公正，從而使行政行為的合法性判斷與人民的主觀權利對應起來，提升了行政行為相對于人民之正當性與可接受性?？傊?，對待行政的合法性控制與人民的權利保護之行政法恒久課題，法律關系的理論模型會推動行政法學拋棄嚴格的“規(guī)范法學”立場，并適度向“利益法學”的方向傾斜，亦即更加注重私益之間，以及私益與公益之間的協(xié)調(diào)與平衡。
　 其次，為法律實務工作者提供適切的法律思維方法。法律關系作為一種理論模型，因其采用的分析要素比較完整，所以有助于觀察者獲得正確的法律結論。尤其是面對市場經(jīng)濟背景下復雜的利益沖突狀況，行政法之解釋、適用與法律政策的形成，已非單純將社會現(xiàn)象涵攝于規(guī)范命題就能得出確切結論，而是需要在規(guī)范命題與生活事實之間進行循環(huán)往復的比較觀察，以闡明規(guī)范構造或事實構造，進而作出正確的判斷和抉擇。舉例而言，立法機關在修改、廢止法律規(guī)范的過程中，必須同時分析法律規(guī)范的邏輯結構與規(guī)范背后的社會事實，如此才能發(fā)現(xiàn)規(guī)范與事實之差距并提出法制改革之方向和建議。而行政機關為實現(xiàn)公益作出行政決定的場合，應顧及行政內(nèi)部與外部所有相關主體的利益，在涉及多個法律主體時（如環(huán)境保護與土地開發(fā)利用），則需要對沖突利益進行調(diào)查、評價、調(diào)節(jié)與衡量，以確保作出一個公平合理的行政決定。而司法審查，涉及的并非單純行政與法律的關系，而是對行政與人民之間法律關系的仲裁任務，能夠熟練運用法律關系分析具體個案，是對法官的基本要求。法官只有借助法律關系的分析，才能確定當事人的訴訟地位、訴訟利益、訴訟標的和救濟手段。因此，無論是立法、行政還是司法均應就相關之法律事實為整體性觀察與分析。而法律關系的思考模式，無疑是行政事實分析與規(guī)范診斷不可或缺的工具。
　 四、結論與展望
　 法律關系論日益受到關注的現(xiàn)實原因，在于現(xiàn)代社會利益關系的復雜化與現(xiàn)代行政活動的非制式化的發(fā)展趨勢，導致行為形式理論的局限性日益凸顯，因此其與日本行政過程論具有共同的問題意識，即需要尋找新的行政法總論之建構方法。{14} (P76)在行政實踐中，行政行為與法律關系經(jīng)常會形成一種復雜的聯(lián)鎖結構，行政行為是法律關系產(chǎn)生、變更或消滅的重要誘導因素，行政行為的實施過程通常伴隨著法律關系的變動。因此，在搭建行政法學體系的過程中，行為形式與法律關系并不互相排斥，而是互為補充、互相支撐的概念，二者缺一不可。但在行為形式理論的描述功能與解釋功能不斷“萎縮”的背景下，有必要提升法律關系論在行政法體系中的地位和比重。德國學者海伯勒提出的將行政行為形式與行政法律關系作為行政法體系兩大支柱概念的觀點，具有相當?shù)膯l(fā)意義。行為形式論與法律關系論的有機結合，可以更好的實現(xiàn)行政法的任務—行政的適法性控制與人民的權利保護。
　 從我國目前行政法學研究的現(xiàn)狀來看，學界尚未對法律關系理論給予充分的重視。各種行政法總論教科書一般只是對行政法律關系的基本結構進行簡要介紹。由于該理論缺乏實質(zhì)內(nèi)容，不能提供有關行政法原理、原則或規(guī)范的明確法律知識，一般只是將行政法律關系作為一種定性概念，旨在與民事法律關系相區(qū)隔，以排除民法的適用和民事審判權的介入。甚至有的行政法教科書已經(jīng)省略了行政法律關系的章節(jié)，以相對人權利義務的內(nèi)容取而代之。那么，在行政法總論體系當中，權利理論能否取代法律關系理論呢？筆者認為，擺脫主體間關系構造的權利描述，既缺乏規(guī)范分析，也缺乏事實依據(jù)，關于權利基礎、權利構成，實現(xiàn)方式以及權利變動等重要問題根本無法清晰闡釋。只有在法律關系的視角下，分析現(xiàn)實生活中各種沖突利益的類型與性質(zhì)，及其與法規(guī)范之關聯(lián)性，才是權利論證的關鍵所在。因此，在行政法總論的架構過程中，并不適宜以權利理論取代法律關系論，毋寧說是后者包涵前者。
　 本文只是針對法律關系作為一種觀察視角和研究方法在學理建構與法律實務中的特殊功能的初步分析，至于在行政法總論中如何將這一抽象概念轉化為具體可操作的分析工具，并源源不斷供給新的行政法理論學說，則有賴于學界對法律關系相關命題展開廣泛而深入的研究。需要特別注意的是，法律關系的類型化與行政行為的類型化同樣重要，尤其是對針對重要行政領域法律關系特殊性之分析，有助于對行政法的基本原理與制度規(guī)范的批判、反思與重構。例如，環(huán)境行政領域如何協(xié)調(diào)多數(shù)關系人之利益沖突；租稅行政領域國家與納稅人之間是否成立債權債務關系；福利行政領域國家之“生存照顧”義務與人民之給付請求權構造；規(guī)劃行政領域的“市民參與”關系；民營化進程中的“官民合作”關系，以及行政組織內(nèi)部之法律關系等課題均具有重要之研究價值?？傊?，重要法律關系之類型化研究，可以推動相對人權利之類型化與體系化，而訴訟法的訴訟類型與判決類型的設計也必須與相對人的權利類型相適應，以保障權利的實現(xiàn)。
注釋：
[1]行政處分的德語是Verwahungsakt，是由奧托·邁耶從法文acte administratif翻譯而來。作為漢語的表達，使用“處分”一詞，確實多少會造成誤導，以為是國家對人民的一種處罰或制裁。其實這里的“處分”是指代表國家行政針對個案對人民所作成的決定，其內(nèi)容固有可能是對人民的處罰或者不利益，但也有可能帶給人民各種不同的利益。至于Verwahungsakt為何不直接譯為“行政行為”，而采用“行政處分”一詞，大體是因為受到日本影響，日本自明治維新繼受歐陸法制以來，很早就已使用“處分”或“行政處分”稱呼行政官廳執(zhí)行法令所為個案之決定。日本學者織田萬著于明治四十二年（1909年）的《清國行政法泛論》，第44頁以下可供參照。總之“行政處分”的譯法，被日本和我國臺灣地區(qū)沿用至今。比較而言，行政處分與我國目前行政法學上的具體行政行為概念比較接近，但不可否認行政處分比具體行政行為概念要更加精確和嚴謹，因此，本文沿用行政處分的譯法，以避免概念的混淆使用。
[2]邁耶曾經(jīng)明確談到：行政處分的藍本是法院裁判。邁耶認為行政與司法存在共通屬性：其一，二者均服從法律；其二，二者具有類似的法律效力（如單方?jīng)Q定性、確定力和強制執(zhí)行力）；其三，二者都可以形成具體的法律關系。參見〔德〕奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2002年版，第97頁。
[3]行政處分的基本特征包括：為行政機關的行為；對外直接發(fā)生法律效果；公法行為；外部行為；單方行為；特定具體之行為。而行政處分的約束理論主要包括行政處分的權限、程序與法律效果等方面。這一原理雖歷經(jīng)百余年時間而沒有根本變化。參見吳庚著：《行政法之理論與實用》，2000年增訂六版，第287-318頁。
[4]日本行政法學者人見剛將行政處分的機能歸納為四個方面，即實體法機能、程序法機能、執(zhí)行法機能和訴訟法機能。參見[日]兼子仁編著：《西*行政行為論》，成文堂1987年版，第13-23頁。
[5]一般認為，法律關系的概念最早源于羅馬法之“法鎖”觀念。法鎖形象地展現(xiàn)了債作為私法關系存在的約束性和客觀強制性，為近代法律關系理論的創(chuàng)立奠定了基礎。到19世紀，歷史法學派的創(chuàng)始人胡果（1764～1844）根據(jù)羅馬法學說抽象出“法律關系”( Rechtsverhaltnis）這一概念。而胡果的學生卡爾·馮·薩維尼在1840年出版的<當代羅馬法體系》中，對法律關系作了理論闡述，他以法律關系的類別為邏輯線索，奠定了德國現(xiàn)代民法的基本框架。
[6]例如雙邊關系與多邊關系、雙方的權利義務對應與不對應的關系；完全基于法規(guī)范形成的關系與基于當事者的部分意思自治形成的關系；一次性關系與持續(xù)性關系；暫時性關系與完結性關系；事前、主要、事后關系等等。
[7]“傳統(tǒng)的公法訴訟對象是行政的法律形式，而民法的訴訟對象卻是權利。如果從法律救濟的效果而言，應該是后者更為直接和恰當。古典行政訴訟的構造是以審查公權力行為（如課稅處分）之適法性，以達人民權利的保護目的，而非以該公權力行為所生之法律關系本身存否為審查對象。所以，一般情況下（指人民權益因公權力行為受拘束的場合，以直接撤銷該行為效力或宣告其無效的方式，解除人民權益所受的拘束，較之于審查因該行為所生之法律關系的權利義務問題，更為直接有效。因此，撤銷訴訟的訴訟構造，時至今日仍然非常重要。”—這充分印證了行政行為理論的重要性。參見翁岳生主編：《行政法》（下冊）．中國法制出版社2002年版．第1322-1333頁。
[8]關于行政的合法化危機問題，參見王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境》，《中國法學》2008年第s期。
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