一、概述
行政執(zhí)法監(jiān)督有廣義和狹義兩種含義。廣義上的行政執(zhí)法監(jiān)督是指各類監(jiān)督主體依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員及有權(quán)行政主體的行政行為實(shí)行監(jiān)察、督促、督導(dǎo)活動(dòng)。是一個(gè)包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)輿論監(jiān)督等多層次、多形式的監(jiān)督體系。狹義上的行政執(zhí)法監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)對(duì)一定范圍內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動(dòng)依法進(jìn)行評(píng)判、監(jiān)控、督促和制約，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政執(zhí)法的層級(jí)監(jiān)督。本文在狹義上探討行政執(zhí)法監(jiān)督的有關(guān)問(wèn)題，即政府內(nèi)部的行政執(zhí)法監(jiān)督。
隨著我國(guó)“依法行政”、“建設(shè)法治政府”時(shí)代的到來(lái)，政府法制工作也得到了更多的重視，在行政決策，法律事務(wù)的處理處理等方面發(fā)揮了重要的作用。行政執(zhí)法監(jiān)督是政府法制工作的重要職權(quán)之一。主要通過(guò)行使通知限期改正權(quán)、提請(qǐng)同級(jí)政府處理決定權(quán)、與政府工作部門協(xié)調(diào)溝通權(quán)等權(quán)力來(lái)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中存在的問(wèn)題，從而達(dá)到監(jiān)督的目的。政府法制工作機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督是一種內(nèi)部監(jiān)督，與行政訴訟等監(jiān)督方式相比，在監(jiān)督方式上可以更加靈活，溝通上也較為方便，一方面減少了行政機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)成本，另一方面，這種內(nèi)部監(jiān)督更加注重從執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等基本層面進(jìn)行監(jiān)督，更加有利于行政機(jī)關(guān)從根本上解決行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，而且通過(guò)在作出具體行政行為之前提供一些執(zhí)法意見，降低了違法行政的幾率，從而很大程度上減少了行政機(jī)關(guān)因其他監(jiān)督可能成為被告的不利地位，將違法行政帶來(lái)的負(fù)面影響降到最低限度。但是，行政執(zhí)法監(jiān)督還存在著很多與自身職權(quán)不相適應(yīng)的制約因素，如何正確這些因素，并找出切實(shí)可行的對(duì)策，對(duì)于更好地發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督功能具有重要的意義。
二、存在問(wèn)題
一是監(jiān)督力量較為薄弱，不利于我國(guó)依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改革開放之前，特別是十年內(nèi)亂時(shí)期，“法律虛無(wú)主義”盛行，我國(guó)政府法制機(jī)構(gòu)基本上處于癱瘓或者空白的狀態(tài)。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政治體制改革也不斷深化。政府法制工作正是在這種大的經(jīng)濟(jì)、政治變革環(huán)境下得以恢復(fù)、重建并正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。但是，由于我國(guó)法治理念的缺失，特別是在政府行政領(lǐng)域，認(rèn)為行政就是管理，“政府不能為非”的思想還占據(jù)著統(tǒng)治地位，這就造成了對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)重視不夠，存在著機(jī)構(gòu)過(guò)于簡(jiǎn)單，人員配備不齊全的情況。有些地方?jīng)]有設(shè)置專門的政府法制機(jī)構(gòu)，法制工作由相關(guān)部門作為一項(xiàng)“兼職”來(lái)對(duì)待。有些政府法制機(jī)構(gòu)人員、設(shè)備配置較為薄弱、辦公經(jīng)費(fèi)不足。沒(méi)有足夠的人力物力來(lái)完成對(duì)政府行政的監(jiān)督職能。監(jiān)督職權(quán)得不到有效的行使和落實(shí)。
二是行政執(zhí)法監(jiān)督理論上的缺失。在行政法學(xué)關(guān)于行政監(jiān)督法律關(guān)系的論述之中，幾乎沒(méi)有涉及到政府法制機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法監(jiān)督職能。我國(guó)行政法理論對(duì)于行政監(jiān)督的論述，包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)察、審計(jì)等）以及社會(huì)力量對(duì)政府行政活動(dòng)的監(jiān)督。而對(duì)于政府法制機(jī)構(gòu)這一重要的政府內(nèi)部監(jiān)督力量，卻論之甚少。理論上的缺失使得這一內(nèi)部監(jiān)督的存在和重要性容易被忽略。而在立法層面，我國(guó)缺少一部統(tǒng)一的政府法制監(jiān)督法。而其他的監(jiān)督方式都有與之職權(quán)相適應(yīng)的立法，例如立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督以《憲法》作為依據(jù)，監(jiān)察部門有《監(jiān)察法》，司法機(jī)關(guān)有《行政訴訟法》，作為廣義上的政府內(nèi)部監(jiān)督行政復(fù)議有《行政復(fù)議法》作為法律支撐。而行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有全國(guó)統(tǒng)一的法律文件，盡管各地大都有法律文件規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督行為，但是，就我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督對(duì)依法行政工作的重要性而言，制定一部統(tǒng)一的政府行政執(zhí)法監(jiān)督法，更有助于我國(guó)依法行政工作的開展。
三是監(jiān)督制度設(shè)計(jì)不完善，與我國(guó)行政執(zhí)法現(xiàn)狀不協(xié)調(diào)。
第一，監(jiān)督制約機(jī)制過(guò)于薄弱。我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督工作主要由以下幾個(gè)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)：行政執(zhí)法證件管理制度、規(guī)范性文件備案制度、執(zhí)法情況通報(bào)制度、重大處罰案件報(bào)備制度、案卷評(píng)查制度以及對(duì)政府各部門法制工作的檢查制度。首先，這些制度在運(yùn)行中，沒(méi)有相應(yīng)的反饋機(jī)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的處理意見采納執(zhí)行等后續(xù)行為往往陷于監(jiān)督空白。其次，有些監(jiān)督結(jié)果沒(méi)有納入行政機(jī)關(guān)工作考核體系之中，這樣一來(lái)，工作好壞，制度落實(shí)的優(yōu)劣情況就不能反映到行政機(jī)關(guān)的整體工作之中，從而也就引不起行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法工作的重視，不利于行政執(zhí)法工作的提升。
第二，有些制度是“表面文章”，形式大于內(nèi)容。例如執(zhí)法通報(bào)制度，每個(gè)季度一報(bào)，其數(shù)字完全由各相關(guān)單位報(bào)送，而且對(duì)其報(bào)送的數(shù)字并不要求有相關(guān)的案卷資料予以佐證，這樣就很難避免有些部門錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)甚至是編造一些數(shù)字來(lái)應(yīng)付，這項(xiàng)制度就是典型的“表面文章”，完全是形式，使得監(jiān)督變成了統(tǒng)計(jì)，起不到真正的監(jiān)督作用。
第三，監(jiān)督配套機(jī)制不夠健全。監(jiān)督內(nèi)容規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有建立起相應(yīng)的配套措施。例如對(duì)拒絕或者拖延履行法定職責(zé)行為，只是規(guī)定通知其限期改正，逾期不改正的，可以提請(qǐng)同級(jí)人民政府作出處理決定。但是沒(méi)有具體的制度來(lái)規(guī)定如何獲得此類行為，如何認(rèn)定此類行為，改正的期限以及改正后是否需要反饋給監(jiān)督機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。
三、完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度的對(duì)策
一是更加重視行政執(zhí)法監(jiān)督工作，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)執(zhí)法監(jiān)督工作的物質(zhì)、人力等資源基礎(chǔ)。進(jìn)一步規(guī)范、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督崗位建設(shè)，增加崗位工作人員數(shù)量，加大建設(shè)中的人力物力投入，把行政執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)成與其他監(jiān)督方式力量平衡發(fā)展的重要監(jiān)督方式。
二是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督理論和立法建設(shè)。以行政法理論和執(zhí)法監(jiān)督實(shí)踐為基礎(chǔ)，建立一套完善的政府執(zhí)法監(jiān)督理論體系，彌補(bǔ)我國(guó)行政法對(duì)執(zhí)法監(jiān)督研究缺位的不足，可以從行政執(zhí)法監(jiān)督法律關(guān)系著手，定位監(jiān)督方與被監(jiān)督方的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。結(jié)合各地行政執(zhí)法實(shí)際，統(tǒng)籌兼顧，盡快制定統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督法律文件，以使得該監(jiān)督方式有更加具體明確的法律支持，避免監(jiān)督無(wú)據(jù)、監(jiān)督隨意、監(jiān)督不力的情況，從而促進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。
三是進(jìn)一步完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立一套與行政執(zhí)法狀況相適應(yīng)的監(jiān)督制度。我國(guó)的執(zhí)法監(jiān)督還存在著表面化、制約機(jī)制不健全等情況，不能解決困擾行政執(zhí)法的一些問(wèn)題。因此，建立起一套措施得力、監(jiān)督有效的制度勢(shì)在必行。筆者以為。可以從以下幾個(gè)方面著手建設(shè)。首先建立一套行政執(zhí)法動(dòng)態(tài)信息收集制度。通過(guò)實(shí)地調(diào)查、電視廣播、群眾反映等方式，對(duì)涉及行政執(zhí)法的相關(guān)信息進(jìn)行分析、判斷、篩選，從而將這些信息與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)相聯(lián)系，從而提出執(zhí)法建議，建議相關(guān)執(zhí)法部門開展有的放矢的重點(diǎn)執(zhí)法活動(dòng)。例如，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在接受群眾對(duì)某些執(zhí)法部門不作為的舉報(bào)，調(diào)查核實(shí)之后，就可以督促有關(guān)職權(quán)部門開展行政執(zhí)法活動(dòng)。第二、強(qiáng)化制約機(jī)制。監(jiān)督需要有相應(yīng)的制約機(jī)制，我國(guó)政府執(zhí)法監(jiān)督的制約機(jī)制過(guò)于薄弱，不利于行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)。針對(duì)這種情況，應(yīng)該建立起一套權(quán)責(zé)統(tǒng)一的監(jiān)督制約機(jī)制，一是建立對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的處理意見采納反饋制度。有關(guān)行政機(jī)關(guān)要重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建議，并將處理意見采納與否等相關(guān)情況反饋給監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是建立監(jiān)督結(jié)果與工作考核掛鉤制度。要把執(zhí)法監(jiān)督作為各部門工作考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，直接與單位政績(jī)掛鉤。
結(jié)語(yǔ)
總之，我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度作為政府法制工作的一項(xiàng)重要制度，在推動(dòng)行政執(zhí)法部門自我糾錯(cuò)，提高依法行政能力，打造“法治政府”實(shí)現(xiàn)“依法行政”的目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要的作用。但是，不可否認(rèn)，我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制受傳統(tǒng)思想、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民風(fēng)民俗等諸多方面的影響，還存在著這樣那樣的問(wèn)題，只有加大監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，完善執(zhí)法監(jiān)督理論體系，加大監(jiān)督制約機(jī)制，這一制度才會(huì)更加完善，從而發(fā)揮出更大的監(jiān)督作用。