三農問題新研究

　　4.農業(yè)金融服務缺失。農業(yè)貸款存在點多面寬、額度小、頻率高、運營費用高、受自然災害影響大、缺少抵押物等不利因素。出于盈利最大化考慮，國有商業(yè)銀行自改革以來已紛紛撤并在農村設立的網點，農村信用社也撤消了村一級代辦機構，取消了鄉(xiāng)一級機構的法人地位。目前金融“脫農”和“抽水機”趨勢十分明顯，使得農業(yè)生產較上世紀八十年代更難得到資金支持。

　　綜合以上在投入勞力、資金、土地及生產條件等農業(yè)生產要素方面出現(xiàn)的問題，怎能不引起我們對農業(yè)發(fā)展前景的擔憂。

　　農業(yè)是國民經濟的基礎，是關系人民溫飽、經濟繁榮、國家安全的根基產業(yè)，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題始終是黨和政府高度關注的問題。為此，依據我本人的思考提以下建議：

　　一是要確立現(xiàn)代化農業(yè)的發(fā)展導向。農業(yè)的出路和可持續(xù)發(fā)展在于實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營、機械化和科學種管，也就是要實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。而我國目前的家庭承包經營可稱得上是世界最小的規(guī)模農業(yè)，小且分散的經營方式不支持社會化的大生產，限制了大型農業(yè)機械的使用、農業(yè)科學技術的推廣、名優(yōu)品牌產品生產及其價格優(yōu)勢的形成，更無法應對國際跨國公司的激烈競爭。實現(xiàn)我國農業(yè)現(xiàn)代化，我認為需要同時解決好三個相互關聯(lián)的難題，即提高農產品價格、放開戶籍限制和實現(xiàn)土地合理流轉。因為，只有提高農產品價格，才能提高農民種糧積極性，實現(xiàn)農村資源的重新整合，防止農民盲目進城;只有放開戶籍限制允許農民進城落戶，才能解除農民生活、養(yǎng)老等后顧之憂，減輕農村土地人口承載量，為農業(yè)規(guī)模經營奠定基礎;只有實現(xiàn)了土地合理流轉，才能擴大生產規(guī)模，實行機械化作業(yè)，進而實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。這其中，土地流轉包含著政治因素可謂是難題中的難題，畢竟中國歷史上幾次較大規(guī)模農民起義都與土地兼并有關，即所謂農民“手中有糧心中不慌”。應當看到，我國現(xiàn)在已整體進入工業(yè)可以反哺農業(yè)、城市可以大量吸納農民的“工業(yè)化中期的后半階段”(《中國進入工業(yè)化中后期階段》中國社會科學院科研局副局長黃群慧 新華社 2012年2月28日)，工業(yè)經濟發(fā)展已經為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化提供了前所未有的機遇，在這樣的有利條件下如果仍一味地擔心猶豫，反而會延誤我國現(xiàn)代化的進程。家庭土地承包已延續(xù)30多年，我個人認為已到了應完善的時候，在放開戶籍管理和健全社會保障制度基礎上，遷徙、銷戶農民的承包土地和宅基地應當收回，年青一代在村務農的農民應當分到土地。新一輪土地承包應當將農村人口減少而閑出的耕地和宅基地由村集體集中起來，優(yōu)先有償承包給產業(yè)龍頭企業(yè)或種田能手。要盡快建立土地流轉市場，讓市場發(fā)掘土地的真實價值。要提供優(yōu)惠政策，引導農戶組織起來以專業(yè)合作社的方式互幫互助，實現(xiàn)產、供、銷的有機銜接，加快實現(xiàn)農業(yè)機械化和現(xiàn)代化的步伐。

　　二是要加強農業(yè)發(fā)展的科學規(guī)劃。從大的方面看，哪些區(qū)域適合發(fā)展什么產業(yè)、適合種植什么品種、適合打造什么品牌?需要用科學的規(guī)劃來引導農民;從小的方面說，灌區(qū)、林網、道路、村莊怎么建?都不是一個村自身能解決的，也應當有一個整體的規(guī)劃。農業(yè)發(fā)展規(guī)劃一定要做到實事求是、因地制宜，千萬不要搞成一個模式、一刀切，否則很可能出現(xiàn)既勞民傷財又達不到預期效果的問題。比如對人口急劇下降很快就會消失的村，主要應當幫助農民解決面臨的生活、生產困難，而不要幫助修建水泥硬化道路，否則還將增加未來恢復耕地的費用。

　　三是要加大對農業(yè)基礎設施建設的投入。由于農業(yè)自身存在弱質性，各國政府對農業(yè)都給予必要扶持。我國對農業(yè)的投入也在逐年增加，但由于欠賬太多投入力度尚顯不足。目前農業(yè)投入的體制、機制也存在問題，農民對資金的分配、使用過程知情不多，層層提取管理費、服務費以及屢見不鮮的截留挪用，使得一部分國家的農業(yè)投入真正用到村一級已是大打折扣，解決問題時杯水車薪。所以，除了需要增加農業(yè)投入，當前更需要盡快解決支農?？畹膿芨肚篮凸芾頇C制方面存在的問題，做到凡是對村的農業(yè)投入,能直接與村民見面、能把項目款直接撥付到村、能讓“村兩委”參與選擇施工隊伍或自己組織施工、能接受全體村民和上級主管部門共同監(jiān)督。為說明這件事情的必要，舉一個我本人遇到的事例：按照省委要求，工作組所駐村今年要建成一個60平方米的合格衛(wèi)生室，國家和省財政補助4.2萬元，按照當?shù)剞r民的建房標準基本夠用，這確實是一件好事。但在實施中，有關部門要求要由有資質的單位勘探、設計、預算、組織招投標、衛(wèi)生部門認可的有資質施工單位組織施工，竣工決算要經權威部門審計，然后財政方予撥款。至于費用，縣衛(wèi)生局給出一個預算初步需要10萬元，要求工作組或村民出5萬元。幾經反復最終是村自己找施工隊建了衛(wèi)生室，還壘了院墻、鋪了磚路、建了花壇，共開支5.1萬元。目前衛(wèi)生室已順利通過了市、縣驗收，財政補助資金尚沒到位。讓人不理解的是蓋幾間平房為什么程序要搞得這么復雜，如果是不如此不能保證質量，那么農村現(xiàn)在的房子還能住人嗎?

　　四是要加快發(fā)展農業(yè)信息和農業(yè)科技。目前農民獲得信息的來源很不充分，使得農業(yè)產業(yè)結構調整往往陷入價格上升時一哄而起、價格下降時一哄而散的輪回。打開互聯(lián)網，推銷致富項目的、兜售生長素之類產品的信息不少，但大多是從企業(yè)自身利益出發(fā)，其中還不乏虛假誘騙成分?，F(xiàn)在有必要成立一個站在農民角度的全國性協(xié)會組織，從事農業(yè)信息的采集、整理、溝通、發(fā)布、反饋工作，及時向農民提供權威公正的農業(yè)信息，以減少農民在決策上的失誤。我國耕地有限，多種了蔬菜就要少種糧食，蔬菜多了就會降價，糧食少了就會漲價，所以從根本上看單純的農業(yè)種植結構調整并不能為農民增加收入，農業(yè)增產增收主要還得靠農業(yè)科技發(fā)展和現(xiàn)代耕作技術的推廣。與上世紀八十年代相比，縣級農業(yè)科技機構一部分由全額開支變?yōu)椴钛a或自收自支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)好多農業(yè)技術人員已改行他業(yè)，基層農業(yè)科學技術推廣普及的力度有所下降。希望國家能高度關注和解決這方面的問題，加快完善適應農業(yè)產品和農業(yè)技術的產、學、研、實驗、推廣、普及為有機整體的農業(yè)科技體系，以求提高我國農產品產量、內含價值和國際市場競爭力。

　　五是要成立專門為三農服務的金融機構。既要解決農業(yè)欠賬問題，又要加快推進農業(yè)現(xiàn)代化，大量的資金需求僅靠財政投入顯然遠遠不夠，絕大部分資金還需要金融部門來提供。西方發(fā)達國家農業(yè)人口少、農業(yè)在國民經濟所占比例不大，卻大都設有不以盈利為目的專門為農民提供貸款的金融機構，而我國嚴格講目前還沒有一家這樣的金融機構。目前的金融改革過多強調金融機構利潤最大化，出現(xiàn)了金融業(yè)單一市場化取向和組織結構趨于雷同、經營模式趨于雷同、業(yè)績考核趨于雷同的狀況，各金融機構從農村資金市場“抽水”再流向收益有保證的大企業(yè)大項目，直接面對農業(yè)和農民的貸款普遍都在逐年下降。這個問題如果得不到解決，勢必會制約我國農業(yè)現(xiàn)代化的步伐。為解決農村金融服務缺失問題，陳薇同志和我曾經寫文章，呼吁把目前的農村信用社改造成為不以盈利為目的專門為農民、城市低收入者和小微企業(yè)提供金融服務的金融機構(詳見《加快推進面向低收入群體的金融服務》人民日報內部參閱第35期『總第1076期』 2011年9月9日)，希望能引起關注。

　　三、農村基層組織渙散與加強黨對農村工作的領導問題

　　農村基層組織主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級黨、政組織，是國家行使權力的末梢，是聯(lián)系黨和政府與農民間的橋梁。從整體看，目前農村基層組織是盡職的，好的和比較好的占多數(shù); 基層干部工資收入低、工作條件差、分擔事物雜、十分辛苦，總體上應當肯定。但不能否認“一些基層黨組織軟弱渙散，少數(shù)黨員干部理想信念動搖，宗旨意識淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現(xiàn)象嚴重”(引自報告)的問題，在農村基層組織中的表現(xiàn)還是相對突出的。

　　先說一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題：

　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能扭曲。與上世紀80年代相比，那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是組織農業(yè)生產和農田水利建設、征收農業(yè)稅公糧和“三提五統(tǒng)”、組織和管理本鄉(xiāng)教育衛(wèi)生等公共事業(yè)、推廣農業(yè)技術和農業(yè)機械、履行計劃生育管理職能等，工作比較“實”?，F(xiàn)在這些職能大部分已不存在，僅剩下管理計劃生育一項，但目前大多數(shù)農民已不愿多生，計劃生育管理工作難度下降;新增加的職能主要有維護社會穩(wěn)定和招商引資，但嚴格說維護社會穩(wěn)定工作應當主要屬于公安派出所等政法部門工作，招商引資屬于市場和企業(yè)行為，不能算鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正應當承擔的職能?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有七項職權，現(xiàn)在逐條看來真正能履行的不多。“實”的工作雖然少了，但由于縣級機構越分越細，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“虛”的工作卻是越來越多，開會、應酬、接待、匯報、數(shù)字、報表以及完成各類文字材料已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有名無實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有自己的地方稅種和稅收分成，經費來源全部為縣財政撥款，前幾年為完成上級稅收任務不乏空轉、買稅，又形成了隱性赤字。開支不小，財力不足，根本談不上提供公共服務和履行公共管理職能。依我駐村所在鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)干部73人，有22人屬于財政全額工資，51人縣財政只給每人每月540元的補助，公用經費少得可憐，但鄉(xiāng)里幾乎每天都需接待各方來客，還養(yǎng)了三輛小車，確實十分困難。

　　3.個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風散漫。財政全額開支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月工資也就一千多元，差額工資的掙得更少，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就自己或讓親屬另謀生計?？h鄉(xiāng)干部謀的生計中又有一部分與農業(yè)?？钣辛寺?lián)系，加上縣主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為經費不足有時也難免在農業(yè)專款中做些文章，就使得部分農業(yè)專款在使用時無論找有資質的單位企業(yè)也好、集中采購公開招標也罷，都只會增加造價而且降低質量。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構殘缺不全。我國絕大多數(shù)法律授予的執(zhí)法權在縣級及以上單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法本來就無法可依，所以機構也必然會殘缺不全。從本世紀初開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法收費權的站所已大部分陸續(xù)收回縣級主管部門，但實際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在缺少執(zhí)法權的情況下越來越多地承擔起了越權執(zhí)法的任務。

　　基于以上四個方面的原因，再加上上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實際的過多要求和數(shù)不清“一票否決”高懸利劍，使得個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導采取欺上壓下的做法，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話叫起到“防火墻”作用。在這面“防火墻”下，下級的真實情況上級了解不到或睜只眼閉只眼;上級的精神和要求也很難貫徹下去。壘“防火墻”的干部工作靠寫、數(shù)字靠估、經驗靠編、榮譽靠吹，其危害可謂大焉。

　　再說村級組織存在的問題：

　　1.村干部得不到應有的保障。村干部補貼不多又基本沒有上升的渠道;當干部時管事就難免會得罪人，得罪了人惹出了事，鄉(xiāng)級一般撐不了腰，尤其是被得罪人上訪到市、縣，如果不是原則問題，村干部一般會“坐蠟”;在職時得罪人多了，退下來后上級不管、本村人責罵。所以一部分村干部認為沒理由和必要去管事。

　　2.村級沒有辦事自主權。上級下來的?？詈芏嘈枰r民“一事一議”自籌資金來進行配套，“一事一議”款從農民手里收齊后要把錢交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣主管部門指定賬戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣主管部門統(tǒng)一管理使用，至于怎么使用村干部和農民一般很少能夠參與，卻要承擔資金使用和報賬主體的責任。且往往交的錢不少辦的事不好、受上累挨上罵、事倍而功半，使得一些村干部也沒什么積極性去辦事;

　　3.部分村干部沒精力去管事。村干部一般都有承包土地，有的還或搞養(yǎng)殖、或種大棚、或開小賣部，自家活太多的自然沒功夫打理村里工作。這些年又興時企業(yè)家兼任村干部，想法是讓其帶領群眾一同致富，而實際上其中一些企業(yè)家當村干部無非是為了自己和縣、鄉(xiāng)領導混個臉熟，以利于自己企業(yè)的發(fā)展，精力并不在村。

　　4.村里沒錢辦事。農村實行聯(lián)產承包責任制后，絕大多數(shù)村的集體財產早已分光賣盡，原有村辦企業(yè)或倒閉或賣給了個人，前些年村里辦事主要靠向村民收取提留款。國家“費改稅”取消村級提留后，提留轉變成農業(yè)稅附加，因為不再用村干部去收錢了，村財務也就上收到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行“村財鄉(xiāng)管”。取消農業(yè)稅后，留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)稅附加又變?yōu)樯霞壺斦Υ寮壍霓D移支付。這部分錢除給村干部個人補貼外有一部分被鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留，多數(shù)村干部甚至不知道還有這么一筆應當屬于村使用的資金。一些村莊即便想辦點修路打井方面的實事好事，因為沒錢也無法實施;