江蘇省律師評職稱論文(2)
江蘇省律師評職稱論文篇二
淺談我國的律師管理體制
摘要：
自1979年恢復律師制度以來，為了適應經濟社會的發(fā)展，我國的律師管理體制經歷了從單一的司法行政管理過渡到司法行政機關為主、律師協(xié)會為輔的律師管理體制，再到現(xiàn)行的司法行政機關和律師協(xié)會“兩結合”管理體制?？傮w而言，我國現(xiàn)行的律師管理體制是適合我國國情，是很有必要的。但是，隨著市場經濟社會的發(fā)展以及中國法治進程的推進，應當認識到我國當前的“兩結合”律師管理體制也存在著一定的問題。我們應當回顧我國律師管理體制的發(fā)展歷程，在借鑒國外律師管理體制模式的基礎上進一步分析我國律師管理體制的問題并對其完善，以使其適應并推動我國律師業(yè)的發(fā)展。
一、我國律師管理體制的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀
律師管理體制，是指律師工作管理系統(tǒng)中的機構設置、權限劃分的組織制度及該制度所確定的法律關系，是一個國家法律規(guī)定或者認可的對律師進行管理的制度。律師管理體制是否合理，在很大程度上決定著管理的功效，影響著律師事業(yè)的發(fā)展。
(一)我國律師管理體制的現(xiàn)狀
2007年修訂的《律師法》擴大了律師協(xié)會的職權，進一步確認和完善了“司法行政機關宏觀管理下的律師行業(yè)管理”的律師管理體制。
(1)司法行政機關的行政管理。按照律師法的有關規(guī)定，司法行政機關對律師行業(yè)的管理具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
宏觀的監(jiān)督和指導?！堵蓭煼ā返谒臈l規(guī)定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務所和律師協(xié)會進行監(jiān)督和指導。”第四十四條：“全國律師協(xié)會章程由全國會員代表大會制定，報國務院司法行政部門備案。地方律師協(xié)會章程由地方會員代表大會制定，報同級司法行政部門備案。”
律師執(zhí)業(yè)資格審查權。《律師法》第五條規(guī)定了申請律師執(zhí)業(yè)的條件。第六條規(guī)定了申請律師執(zhí)業(yè)的程序、初步審查機關和審核機關，“申請律師執(zhí)業(yè)，應當向設區(qū)的市級或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門提出申請，并提交材料，受理申請的部門應當自受理之日起二十日內予以審查，并將審查意見和全部申請材料報送省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門。由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門作出是否準予執(zhí)業(yè)的決定。
(2)律師協(xié)會的行業(yè)管理。
保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護律師的合法權益。中華全國律師協(xié)會的宗旨是：團結和教育會員維護憲法和法律的尊嚴，忠實于律師事業(yè)，遵守律師執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律。維護會員的合法權益;提高會員的執(zhí)業(yè)素質;加強行業(yè)自律，促進律師事業(yè)的健康發(fā)展，為依法治國，建設社會主義法治國家，促進社會的文明不斷進步而奮斗。
制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則。全國律師協(xié)會已經制定了《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范》、《律師協(xié)會會員處分規(guī)則》。新的律師法明確規(guī)定了律師協(xié)會有“制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則”的權力。
組織律師業(yè)務培訓和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律教育，對律師的執(zhí)業(yè)活動進行考核。
組織管理申請律師職業(yè)人員的實習活動，對實習人員進行考核。2007年修正的律師法規(guī)定了申請律師執(zhí)業(yè)證書時需提交“律師協(xié)會出具的申請人實習考核合格的材料”。
二、我國實行“兩結合”律師管理體制的必要性
(一)單一的行政機關管理體制存在缺陷
首先，律師行業(yè)是專業(yè)性很強的職業(yè)，其發(fā)展有著自身的規(guī)律，對律師行業(yè)的管理應該適應律師行業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求。行政管理機關往往很難關注很深，缺乏對律師行業(yè)發(fā)展規(guī)律的把握。
其次，司法行政機關管理過寬、過濫，會降低管理效率。同時，單一的律師行政管理容易導致管理的主觀化、官僚化，不但不能充分調動律師參與管理的積極性，甚至會壓制律師的積極性，從而制約律師業(yè)的發(fā)展。
(二)律師協(xié)會行業(yè)管理的不足
首先，律師制度是我國司法制度的一個重要組成部分。我國的律師協(xié)會并非是律師業(yè)自身發(fā)展的產物，而是伴隨著我國經濟社會政治體制改革，在司法行政機關的全力推動下產生和發(fā)展起來的。我國律師協(xié)會產生和發(fā)展的特殊歷程決定了在相當長的一段時間內仍然需要司法行政機關的扶持和指導。
其次，律師協(xié)會是律師自己的行業(yè)組織，維護律師的共同利益是其存在和發(fā)展的基礎。在律師管理的過程中必然會出現(xiàn)國家利益、公共利益與律師協(xié)會會員之間利益的沖突，在這種情況下，作為律師利益代表的律師協(xié)會可能會選擇其會員的利益而放棄其他利益。
三、完善“兩結合”律師管理體制的建議
(一)我國“兩結合”律師管理體制存在的問題
經過多年的發(fā)展，我國現(xiàn)行的司法行政機關和律師協(xié)會“兩結合”的律師管理體制與原來單一的司法行政機關的管理體制相比，有了較大的突破，比較符合我國的國情，有力的推動了我國律師業(yè)的健康發(fā)展。但是，隨著經濟社會的發(fā)展、民主法治的進步，現(xiàn)行的管理體制也暴露了許多弊端。
(1)律師協(xié)會的管理職能不健全。律師行業(yè)的管理一般體現(xiàn)在律師執(zhí)業(yè)資格證審查權、律師行業(yè)規(guī)范制定權、律師懲戒權方面。在我國現(xiàn)行的律師管理體制下，律師執(zhí)業(yè)資格證的授予和實質意義上的律師懲戒權，例如律師一定時期的停止執(zhí)業(yè)、律師執(zhí)業(yè)資格證的吊銷，都由司法行政機關行使，律師協(xié)會只有行業(yè)規(guī)范制定權和一些口頭意義上的懲戒權，例如訓誡、通報批評、公開譴責。
(2)律師行業(yè)規(guī)范制定權方面。我國現(xiàn)行的《律師法》只規(guī)定了律師協(xié)會享有行業(yè)規(guī)范制定權，并沒有規(guī)定司法行政機關也有這項權力。但是司法行政機關在行使管理權的過程中制定的規(guī)章也包含了部分行業(yè)規(guī)范。這樣，當二者對相同的事項都制定出行業(yè)規(guī)范時，律師就會無所適從。
(3)司法行政機關和律師協(xié)會之間的人事關系未理清。目前，相當一部分律師協(xié)會 秘書處人員與司法行政律師 管理處人員為“兩塊牌子，一套人馬”。律師協(xié)會的會長要么由離退休的司法廳局長擔任，要么由在任的司法行政機關領導兼任。由于這些領導不是執(zhí)業(yè)律師，在管理的觀念和方法上都有行政化的色彩，使名義上的“兩結合”管理變?yōu)閷嵸|上的單一管理。[ 于志強：《試論我國律師管理體制》，載《理論研究》2011年第12期。]
(二)明確“兩結合”管理體制下律師協(xié)會的管理職能
(1)律師執(zhí)業(yè)資格審查權。要成為律師，首先必須取得律師執(zhí)業(yè)資格。我國《律師法》第六條規(guī)定：“ 申請律師執(zhí)業(yè)，應當向設區(qū)的市級或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門提出申請，并提交下列材料：國家統(tǒng)一司法 考試合格證書;律師協(xié)會出具的申請人 實習考核合格的材料;申請人的身份證明;律師事務所出具的同意接受申請人的證明。受理申請的部門應當自受理之日起二十日內予以審查，并將審查意見和全部申請材料報送省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門。我們可以發(fā)現(xiàn)我國律師執(zhí)業(yè)資格審查權嚴格來說屬于司法行政機關所有，律師協(xié)會只是分享了一小部分律師執(zhí)業(yè)資格審查權。筆者建議把申請律師執(zhí)業(yè)資格的初步審查權交于省級的律師協(xié)會，省級的律師協(xié)會進行初步審查后將申請材料報送省級政府司法行政部門，由省級政府的司法行政機關作最后的決定。從而更好地體現(xiàn)“兩結合”的管理體制。
(2)律師行業(yè)規(guī)范制定權。如前所述，我國現(xiàn)行的《律師法》只規(guī)定了律師協(xié)會享有行業(yè)規(guī)范制定權，并沒有規(guī)定司法行政機關也有這項權力。但是司法行政機關在行使管理權的過程中制定的規(guī)章也包含了部分行業(yè)規(guī)范。這樣，當律師協(xié)會依法行使法律規(guī)定的行業(yè)規(guī)范制定權時，卻有可能因為制定的行業(yè)規(guī)范與司法行政機關“非法”制定的部門規(guī)章相抵觸而無效，豈不可笑。[ 吳瑞文：《我國律師管理體制研究》，第26頁。]筆者主張，我國目前的行業(yè)規(guī)范制定權全部劃歸律師協(xié)會行使，行業(yè)規(guī)范由律師協(xié)會制定后由司法部進行審查并發(fā)布實施。這樣就不會出現(xiàn)上述所說的尷尬情景。
(3)律師懲戒權。律師懲戒權是律師行業(yè)規(guī)范制定權的延伸，只有擁有了律師懲戒權才能夠保證律師協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)范的實施。
我國目前由司法行政機關和律師協(xié)會共同行使律師懲戒權。針對上述律師懲戒權方面的不足，筆者建議應當將我國律師協(xié)會的行業(yè)懲戒權擴展為：訓誡、通報批評、公開譴責、警告、罰款、沒收違法所得、一定時間的停止執(zhí)業(yè)、一定時期的停業(yè)整頓、吊銷律師執(zhí)業(yè)證書調查建議權。司法行政機關只保留吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的決定權，即除吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的權力，由律師協(xié)會和司法行政機關共同行使外，其他權力均歸律師協(xié)會所有，這樣能更好的促進律師行業(yè)的自治 發(fā)展。
(三)明確“兩結合”律師管理體制下司法行政機關管理職能
(1)司法行政機關對律師協(xié)會的監(jiān)督。對律師協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)范進行審查發(fā)布。律師業(yè)的行業(yè)規(guī)范由律師協(xié)會制定后由司法部進行審查并頒布實施，通過這兩個管理主體運作程序的結合來賦予其以部門規(guī)章的法律效力。對律師資格審查權。如前所述，律師執(zhí)業(yè)資格證的審核和頒發(fā)由司法行政機關行使，申請律師人員的實習、初步審查等程序由律師協(xié)會來 組織進行。對律師協(xié)會懲戒權的監(jiān)督。司法行政機關對同級的律師協(xié)會作出的懲戒認為不當時可以要求其說明理由，認為理由不成立時可責令改正，仍不改正的可以自行作出處罰決定。
(2)司法行政機關對律師協(xié)會的指導。司法行政機關的指導應當體現(xiàn)在以下幾個方面：
制定行業(yè)發(fā)展政策，主要包括組織制定律師行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，推動相關法律法規(guī)規(guī)章的出臺以完善律師制度的法律體系。協(xié)調改善執(zhí)業(yè) 環(huán)境，主要是協(xié)調公安機關、法院、檢察院等相關部門保障律師的調查取證、會見、閱卷等執(zhí)業(yè)權利。調整法律服務供需關系，履行法律援助義務，解決法律服務供需矛盾的問題。
在堅持“兩結合”的前提下，筆者分析了我國現(xiàn)行的律師管理體制存在的問題，并提出了完善的建議，對律師執(zhí)業(yè)資格審查權、律師行業(yè)規(guī)范制定權、律師懲戒權等權力進行了重新劃分。提出以上權力主要應當由律師協(xié)會來行使，同時在具體權力的行使過程中體現(xiàn)司法行政機關對律師協(xié)會的監(jiān)督和指導。這樣就使律師協(xié)會擁有更多的自治權力，同時司法行政機關也站在更高的角度，對律師協(xié)會進行監(jiān)督和指導。
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