政府監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)思維
政府監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)思維
政府監(jiān)管要有“互聯(lián)網(wǎng)思維”
本月起，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行的注冊資本認(rèn)繳登記制、企業(yè)年報(bào)公示制等改革經(jīng)驗(yàn)開始在全國推廣。伴隨自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)向外輻射的，還有政府加速簡政放權(quán)的信號。
政府放權(quán)從來不是個輕松的過程，權(quán)力和利益構(gòu)筑的路障難以跨越，而路障背后往往還有一片真空地帶：放權(quán)之后，怎么管理?說起國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，全國人大代表、上海市經(jīng)信委副主任邵志清引用了在管理領(lǐng)域的當(dāng)季熱詞：互聯(lián)網(wǎng)思維。
政府不能做“運(yùn)動員”了
根據(jù)上海市工商局的數(shù)據(jù)，從去年9月底掛牌到今年2月28日，自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)6610戶，其中內(nèi)資企業(yè)6100戶，外商投資企業(yè)510戶。包括工商登記制度改革在內(nèi)的眾多制度創(chuàng)新，成為6000多戶企業(yè)快速入駐的保障。
“自貿(mào)區(qū)要通過制度創(chuàng)新激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造制度紅利，自貿(mào)區(qū)里的工商登記制度降低了注冊門檻，僅用5個月時間就完成那么多企業(yè)的登記，這樣的效率在過去是不可想象的。”邵志清在政府任職，從這一職業(yè)視野望去，自貿(mào)區(qū)推出的一系列政策之所以“彈眼落睛”，最大的原因在于對傳統(tǒng)的政府管理方式提出了挑戰(zhàn)。
自貿(mào)區(qū)推出的國內(nèi)首份“負(fù)面清單”，可謂對傳統(tǒng)思維的最大逆轉(zhuǎn)。邵志清說：“負(fù)面清單是投資領(lǐng)域的‘黑名單’，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，在這個名單之外，‘法無禁止即可為’——跟以前凡事都要政府審批點(diǎn)頭的局面完全不同。這意味著政府要限制自己的權(quán)力，把更多的空間讓渡給市場和企業(yè)。”
“以前政府既是‘運(yùn)動員’又是‘裁判員’，現(xiàn)在政府不能做‘運(yùn)動員’了，要做‘裁判員’、‘服務(wù)員’，就要學(xué)會找準(zhǔn)位置，在市場和社會需要的時候，往前一步;不被需要的時候，退后一步。”邵志清說，隨著自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)在全市的推廣，各級政府都需重新定位自身的角色。
大數(shù)據(jù)為事中事后監(jiān)管提供手段
2013年全國“兩會”期間，記者曾就政府職能轉(zhuǎn)變問題采訪邵志清。他坦言，“放權(quán)”之于政府，是個非常微妙的過程，首先需要克服“對權(quán)力的欲望和沖動”。
如今，簡政放權(quán)的自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)田提醒政府思考的問題是：放權(quán)之后，如何監(jiān)管?不止一位關(guān)注自貿(mào)區(qū)建設(shè)的上海團(tuán)代表提出，工商注冊登記制度改革后，監(jiān)管制度的創(chuàng)設(shè)需要高度關(guān)注——在“審批制時代”，政府的“審批后管理”就一直處于缺位狀態(tài)。
“事前審批變成了事中事后監(jiān)管，但我們的事中事后監(jiān)管制度比較薄弱，如果不加緊建設(shè)，可能影響前面的改革。”邵志清說，自貿(mào)區(qū)正在探索的協(xié)同和聯(lián)合監(jiān)管制度、綜合執(zhí)法制度、多方監(jiān)管制度等，正是為了解決這一問題。
“大數(shù)據(jù)時代的到來，為政府的事中事后監(jiān)管提供了絕好手段。如果說事前審批是對所有對象的‘有罪推定’，事中事后監(jiān)管就是‘無罪推定’。前一種情況中，企業(yè)事前報(bào)送的各種材料是其合法經(jīng)營的擔(dān)保，‘無罪推定’之后，可以用作擔(dān)保的唯有企業(yè)信用，企業(yè)信用來自其公示的年報(bào)，也來自歷史數(shù)據(jù)。”基于此，邵志清建議政府加快建設(shè)綜合信息平臺，并推動完善社會信用制度。
上海經(jīng)信委已經(jīng)有意識地運(yùn)用信用數(shù)據(jù)來進(jìn)行管理，“比如發(fā)放政府扶持資金，以前的辦法就是發(fā)布申請指南，組織專家評審，最后企業(yè)答辯。但這套程序無法完全排除不誠信企業(yè)，因?yàn)檎徽莆账鼈兊奶摷傩畔ⅰ，F(xiàn)在，經(jīng)信委可以通過綜合信息平臺查詢企業(yè)有無偷稅漏稅，有無違法亂紀(jì)。”
政府要善用互聯(lián)網(wǎng)
“過去，政府的工作偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對社會管理的關(guān)注度不高。明確提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體，中央要求各級政府將工作重心下移。工作范圍和重心的調(diào)整，可以看做政府角色的第一重轉(zhuǎn)變。”邵志清認(rèn)為，政府還應(yīng)該有第二重角色轉(zhuǎn)變，那更多地表現(xiàn)在技術(shù)層面上。
近期，市場上接連出現(xiàn)熱門的移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，如打車軟件、余額寶，它們用始料未及的方式改變了人們的生活，也挑戰(zhàn)了政府治理和規(guī)范市場的能力。熟悉互聯(lián)網(wǎng)“脾性”的邵志清說：“互聯(lián)網(wǎng)帶來的挑戰(zhàn)，要用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來應(yīng)對。政府要用互聯(lián)網(wǎng)時代的服務(wù)精神去挖掘社會需求，也要用互聯(lián)網(wǎng)時代的技術(shù)手段去治理國家。”
鄧峰：政府監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)新產(chǎn)業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變思維方式
看不到一個政府機(jī)關(guān)能夠用一個真正的現(xiàn)代化思維模式去回應(yīng)這些新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有的是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方法，有的則是砍頭的方法。最近，工商管理出現(xiàn)了一系列突飛猛進(jìn)、單方猛進(jìn)的立法，有很多涉及到互聯(lián)網(wǎng)平臺的入口、出口、責(zé)任等方面的問題。
問題在于并不告訴你這件事情是否可以做，沒有一個機(jī)關(guān)會說這件事情是可以做的，中國政府的特點(diǎn)是不知道不可以做的時候不告訴你。過去國企里的特點(diǎn)現(xiàn)在延伸到社會管理當(dāng)中，一統(tǒng)就死、一放就亂，比如互聯(lián)網(wǎng)的P2P平臺，法律沒有監(jiān)管，大家一哄而上，出現(xiàn)了一些負(fù)面效果，這時候突然收死。收死的方法是什么?我們采用的是查執(zhí)照、吊銷執(zhí)照。這是我們監(jiān)管的風(fēng)格，和當(dāng)前所提倡的“治理現(xiàn)代化”，用法律制度支持創(chuàng)業(yè)有很大差距。
所以總體來說，看不到一個政府機(jī)關(guān)能夠用一個真正的現(xiàn)代化思維模式去回應(yīng)這些新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有的是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方法，有的則是砍頭的方法。這是我目前想到的，從國外的文獻(xiàn)當(dāng)中，從前沿的研究當(dāng)中，法律制度如何能夠有效支持企業(yè)家創(chuàng)業(yè)。
當(dāng)我們搞不清楚某件事情是不是可以干的，某一件事情可能會損害到利益集團(tuán)，可能會引發(fā)矛盾，可能會帶來一些很大的負(fù)面效果，在這個產(chǎn)業(yè)上，我們應(yīng)該怎么樣來做?有兩位學(xué)者提出比較系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)制的對應(yīng)方式，那就是回應(yīng)型規(guī)制方式，不斷根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一開始可能是允許放開的，然后我持續(xù)地跟蹤產(chǎn)業(yè)，如果產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了什么樣的問題，邀請你進(jìn)行改正。如果我要求你進(jìn)行改正，你拒不聽，產(chǎn)業(yè)又繼續(xù)存在這樣的問題，我就采用一定的手段。這相當(dāng)于不斷地持續(xù)加碼的一個監(jiān)管措施。也就是說，我是根據(jù)你的行為、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和你引發(fā)的正負(fù)外部性(引發(fā)的亂象)，會對你有相應(yīng)的規(guī)制方式。這在整個規(guī)制里，實(shí)際上是基于行為和效果的規(guī)制。
在這種情況下，我覺得我們國家的規(guī)制機(jī)關(guān)，在互聯(lián)網(wǎng)上，出現(xiàn)了非常典型的不合理作法。除了互聯(lián)網(wǎng)以外，在其他的領(lǐng)域規(guī)制里也有這個方式，用執(zhí)照規(guī)避一切，用市場擋起來。比如專車，專車?yán)镉泻芏鄦栴}，老年人問題、沒有智能手機(jī)用戶的問題、乘客安全問題，我最近在朋友圈里看到的是司機(jī)和乘客合謀去騙補(bǔ)貼的問題。這些問題，監(jiān)管部門事實(shí)上是沒有能力監(jiān)管，當(dāng)它沒有能力時也不能夠去借助于別的方式，比較省勁的方式是先把這個企業(yè)抓起來甚至關(guān)閉。雖然交通部是非常值得表揚(yáng)的一個部門，當(dāng)我們發(fā)出不同聲音以后能夠聽進(jìn)去。但一開始，仍然表現(xiàn)了傳統(tǒng)的問題思路，并不是根據(jù)問題做調(diào)整。這種方法是你先到我這里辦執(zhí)照，什么事都要經(jīng)過我的批準(zhǔn)，采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的、上級主管部門的方式，不同意就不給你的執(zhí)照或者吊銷執(zhí)照、不能拿到別的執(zhí)照，所以這仍然是老套路的，采用市場準(zhǔn)入的這種簡單方式去規(guī)制。
這是一種商主體的控制模式，這在我們國家的創(chuàng)業(yè)和規(guī)制之間，這樣的問題是我們急需改變的一種思維方式。但是事實(shí)上，商行為的監(jiān)管和規(guī)制，才是大勢所趨。
第二個層面，在一個產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展階段，規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做什么事，在進(jìn)入監(jiān)管的時候，就應(yīng)該有一個可以解決的方案。而不是像現(xiàn)在這樣，監(jiān)管機(jī)關(guān)事后想起來要做點(diǎn)事時，讓你報(bào)各種材料，給你設(shè)各種門檻，讓你登記各種執(zhí)照。
第三個層面，那么多創(chuàng)業(yè)企業(yè)，里面可能真正會涌現(xiàn)出一批企業(yè)家，如何在動態(tài)的過程中，用法律、制度去支持企業(yè)家的發(fā)展和成長?
工商總局現(xiàn)在要求自然人的網(wǎng)店進(jìn)行登記，并管起來，且要在電子商務(wù)法的立法過程當(dāng)中納進(jìn)去進(jìn)行修改。很重要的官方原因，是工商執(zhí)法人員無法取證執(zhí)法，違法成本極低，執(zhí)法成本極高。
今天討論的問題，第一是工商局在未來的職能定位。現(xiàn)在的工商局管六大塊：企業(yè)登記、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、廣告、商標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量、競爭。工商局在2004年以前就頒布了一個文件，說企業(yè)登記就是一個形式審查。到《行政許可法》出來以后變成行政許可，可實(shí)質(zhì)審查要擔(dān)責(zé)任。這說明工商局本身的定位、職能、政府監(jiān)管這一塊需要有一個綜合的考慮和前瞻性的考慮 。
第二個，是所有監(jiān)管、法律規(guī)則的設(shè)定應(yīng)該以社會效率來實(shí)現(xiàn)。在所有今天所涉及到的產(chǎn)業(yè)，有一些已經(jīng)很成熟，做得比較大，如阿里巴巴。還有一些，如滴滴、優(yōu)步，還有很多需要進(jìn)一步摸索和探索的平臺，這是一個普遍的問題。在面臨著共享經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時，出現(xiàn)了職業(yè)分化，由此所產(chǎn)生的商業(yè)主體，甚至營利性概念就有很大挑戰(zhàn)。
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