社會(huì)管理等同于危機(jī)應(yīng)對(duì)或處置

另一種與社會(huì)管控觀念相關(guān)的認(rèn)識(shí)，是將社會(huì)管理看作為危機(jī)或突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)、處置過(guò)程。這種認(rèn)識(shí)秉持的基本邏輯是，危機(jī)事件，尤其是人為制造的危機(jī)事件必然致使現(xiàn)有秩序和平衡被打破，導(dǎo)致社會(huì)失序并危及民眾生產(chǎn)、生活穩(wěn)定?；诠舶踩目紤]，應(yīng)對(duì)危機(jī)局面并進(jìn)行迅速有效的控制，快速反應(yīng)，形成整體聯(lián)動(dòng)的作戰(zhàn)，以求恢復(fù)社會(huì)秩序。因而，從穩(wěn)固秩序的角度，危機(jī)處置是當(dāng)然的社會(huì)管理內(nèi)在要求。

毫無(wú)疑問(wèn)，在充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中，政府危機(jī)控制和突發(fā)事件處置的作用不可低估，而且重要性不斷加強(qiáng)，危機(jī)處置能力和處置結(jié)果也被視為檢視政府整體能力和績(jī)效水平的重要指標(biāo)。但是，不能由此將危機(jī)應(yīng)對(duì)、處置與社會(huì)管理之間劃等號(hào)，僅以當(dāng)下秩序控制狀況來(lái)解讀社會(huì)管理的本質(zhì)，不僅窄化了社會(huì)管理的內(nèi)涵，而且也扭曲了社會(huì)管理所包含的促進(jìn)社會(huì)成長(zhǎng)、社會(huì)自治以及政府向社會(huì)分權(quán)、賦權(quán)的本意。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)管理有更加廣泛的關(guān)懷，從管理的核心議題、管理立足點(diǎn)和重點(diǎn)等角度看，社會(huì)管理與危機(jī)管理既有交叉也有差異，社會(huì)管理內(nèi)容要廣泛許多，它將危機(jī)應(yīng)對(duì)、處置作為一種風(fēng)險(xiǎn)后期控制的手段或過(guò)程，但不是其管理目標(biāo)本身。

第一，危機(jī)應(yīng)對(duì)與處置的目標(biāo)是快速控制突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展，關(guān)注即時(shí)穩(wěn)定和秩序的恢復(fù)。而社會(huì)管理則以社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展為追求，關(guān)注社會(huì)整體以及全過(guò)程的運(yùn)行狀況，它的任務(wù)是“維系社會(huì)秩序，規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)治安，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，推進(jìn)社會(huì)和諧，落實(shí)公平正義，增加社會(huì)安全，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，改善百姓民生” ;[2]第二，危機(jī)處置重點(diǎn)放在事件發(fā)生后的應(yīng)急管理，主要聚焦于突發(fā)事件的進(jìn)展及其應(yīng)對(duì)策略，盡管處置危機(jī)具有反饋和修偏功能，但它更多是強(qiáng)化管理后端的制度安排;而社會(huì)管理則立足于建立社會(huì)良性運(yùn)行、和諧發(fā)展的制度體系，更為關(guān)照常態(tài)下應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)環(huán)境，尋求有關(guān)社會(huì)事務(wù)管理制度的建設(shè)和完善，它重視通過(guò)制度的改進(jìn)和創(chuàng)新，分析、研判社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，前瞻性、系統(tǒng)性控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)期。換句話說(shuō)，社會(huì)管理為了化解社會(huì)問(wèn)題并塑造社會(huì)健康發(fā)展的環(huán)境，更加關(guān)懷造成社會(huì)問(wèn)題的體制機(jī)制性原因，解除問(wèn)題產(chǎn)生機(jī)理，從而致力于從前端防范、防止危機(jī)的發(fā)生;第三，危機(jī)處置高度重視政府的應(yīng)激能力，考量快速反應(yīng)和行動(dòng)力，而社會(huì)管理則凝聚并體現(xiàn)政府的綜合管理能力，它需要政府建構(gòu)、提升匯集與平衡公共利益、建立法治規(guī)范、完善公開(kāi)透明，增強(qiáng)協(xié)同管理、促進(jìn)社會(huì)公正等多方面的能力。

社會(huì)管理等同于社會(huì)服務(wù)

地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新將完善社會(huì)服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平和能力，以求服務(wù)于民生，服務(wù)于民眾需求放在極其重要的位置上，努力打造服務(wù)型政府，這無(wú)疑是政府治理觀念的重大進(jìn)步，昭示了政府向民眾負(fù)責(zé)的本位功能的回歸。各地政府紛紛提出“寓管理于服務(wù)”的指導(dǎo)原則，通過(guò)一系列體制機(jī)制的創(chuàng)新，實(shí)施服務(wù)改進(jìn)策略。例如，各地采用了一些有共性的服務(wù)供給措施：建立“15分鐘”服務(wù)圈，完善基層的服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施，延伸服務(wù)鏈條至社區(qū)，便利轄區(qū)居民;下沉政府公共服務(wù)力量，以滿足居民日益多樣化、個(gè)性化、精細(xì)化的服務(wù)需求;分類居民的屬性，區(qū)別需求的種類，區(qū)分政府相應(yīng)的供給責(zé)任，針對(duì)性、規(guī)范地提供服務(wù);通過(guò)信息中樞平臺(tái)，動(dòng)態(tài)感知居民服務(wù)需求，并整合服務(wù)資源，形成上游服務(wù)供給鏈與下游民眾需求之間的有機(jī)對(duì)接;不斷挖掘基層公共服務(wù)外包系統(tǒng)，建立社區(qū)社會(huì)工作者隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)了多主體參與的基層公共服務(wù)體系。這些成就不可小覷。多年來(lái)，政府一直重社會(huì)管控，輕公共服務(wù);重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)表明政府職能的重大轉(zhuǎn)變及其向政府本位性質(zhì)的回歸。

加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要策略，但與此同時(shí)，它不是社會(huì)管理的全部，社會(huì)管理所包含的內(nèi)涵與外延更為廣泛。理性看待社會(huì)服務(wù)在社會(huì)管理中的地位和作用，需要弄清一個(gè)重要問(wèn)題，這就是服務(wù)與管制的辯證關(guān)系。社會(huì)服務(wù)的供給并不意味著輕視，甚至忽視政府進(jìn)行社會(huì)管制的作用。恰恰相反，加強(qiáng)政府在某些領(lǐng)域的社會(huì)管理，監(jiān)管市場(chǎng)行為的缺陷，保護(hù)社會(huì)中的弱勢(shì)群體，居間調(diào)整利益關(guān)系，正是政府作為“公共利益”代表者的正當(dāng)性表現(xiàn)。基于正當(dāng)性的社會(huì)管制并不排斥社會(huì)服務(wù)，在一定程度上，它是保護(hù)民眾權(quán)利，有效實(shí)施服務(wù)的保障，兩者關(guān)系是辯證的。例如政府對(duì)環(huán)境污染予以強(qiáng)有力的社會(huì)管制，就是對(duì)公民健康乃至生存權(quán)利以及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力的保護(hù)。如果以服務(wù)之名回避管制的責(zé)任，以此來(lái)討好一些民眾當(dāng)下的要求，不僅是認(rèn)識(shí)上的偏頗，而且對(duì)政府的權(quán)威合法性以及更多民眾的利益有百害而無(wú)一利，有滑向民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)著名行政學(xué)家戴維·羅森布魯姆曾指出，“盡管我們通常認(rèn)為公共行政是在為公眾提供公共服務(wù)，但公共行政管理者同樣也對(duì)公眾實(shí)施管制……政府對(duì)某人所提供的服務(wù)可能變?yōu)閷?duì)其他人的管制，不難發(fā)現(xiàn)在政府許多規(guī)劃中，服務(wù)和管制皆互為一體。”

顯然，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于政府是否應(yīng)管制，而是在與市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中，政府應(yīng)該管制誰(shuí)，管制哪些行為，從而保護(hù)誰(shuí)的利益。管制涉及的哪些領(lǐng)域應(yīng)該加強(qiáng)，哪些領(lǐng)域應(yīng)該弱化，以及哪些管制能力和方式應(yīng)該提升、改變。從這個(gè)意義上講，界定社會(huì)管理意味著厘清政府的職能及其行為的邊界，明確政府服務(wù)責(zé)任與管制責(zé)任的作用空間和作用方式，做到“有所為，有所不為”。就社會(huì)管制而言，政府的立足點(diǎn)應(yīng)以維護(hù)人類生存環(huán)境以及普遍的健康和安全為目標(biāo)，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，通過(guò)監(jiān)管由信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)外部性、內(nèi)部性等因素而導(dǎo)致個(gè)人或組織行為違法和失序，以謀求增進(jìn)社會(huì)福利和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。首先，政府的社會(huì)管制以維護(hù)國(guó)民健康安全的生活環(huán)境為己任，它以管制手段體現(xiàn)服務(wù)的目標(biāo)，是政府顯示“公共性”的立場(chǎng)所在;其次，政府的社會(huì)管制旨在修正市場(chǎng)運(yùn)行和社會(huì)生活中扭曲規(guī)則的行為，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的缺陷;再次，政府的社會(huì)管制實(shí)施主要針對(duì)的領(lǐng)域是生態(tài)環(huán)境、勞動(dòng)保護(hù)、就業(yè)歧視、食品藥品、社會(huì)保障等;最后，政府的社會(huì)管制通過(guò)立法以及授權(quán)管制機(jī)構(gòu)依法行使管制權(quán)力，是依法治理禁止或限制違法、違規(guī)行為的過(guò)程。其必要性和重要性不言而喻。

總之，地方政府只有超越社會(huì)管理的觀念誤區(qū)，才能獲得真正意義上的創(chuàng)新。