中共十一屆三中全會(huì)以來，中國(guó)開始了波瀾壯闊的改革進(jìn)程，中國(guó)的改革，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革，也理所當(dāng)然地包括了政治體制改革和其他方面的改革。然而，政治改革在中國(guó)何以發(fā)生、其發(fā)生的內(nèi)在依據(jù)以及政治制度供給的主體是什么?本文采用不同于傳統(tǒng)的分析方法，引入了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，從政治制度供給的視角來分析中國(guó)政治改革的歷史必然性及改革中政府的角色定位問題。

　　一、政治制度供給的經(jīng)濟(jì)理論分析

　　以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野分析，當(dāng)代中國(guó)政治改革的過程，其實(shí)就是在政治制度需求的基礎(chǔ)上，政府(包括執(zhí)政黨)不斷適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系的變化而提供新的制度安排的過程。嚴(yán)格意義上講，政治制度供給是制度供給主體適應(yīng)社會(huì)利益需求的變化，提供一種新的政治制度安排，以替代原來的政治制度安排。原來的政治制度安排之所以被替代，是由于在其制度框架內(nèi)，利益需求的主體已經(jīng)很難獲得新的利益，甚至其既得利益受到損害或者其利益不能達(dá)到最大化。因此，需要一種新的政治制度安排，以滿足利益需求主體的新生利益。以此分析，政治制度供給則是滿足社會(huì)利益需求的過程。

　　政治制度供給受政治制度需求的約束。就其實(shí)質(zhì)來看，政治制度需求來源于社會(huì)利益需求，它反映了一定社會(huì)歷史階段的社會(huì)利益關(guān)系和利益狀況;一般而言，政治制度需求受外部條件和國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響和制約。就外部環(huán)境來說，比如國(guó)際政治格局的變化、國(guó)際關(guān)系的改變、甚至戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、遭受侵略等外來因素，都可以引起一國(guó)政治制度需求的改變。但根本性的因素還是國(guó)內(nèi)條件，經(jīng)濟(jì)變革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，利益關(guān)系的變化，階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的變化往往會(huì)導(dǎo)致新的政治制度需求發(fā)生。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，政治屬于上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)改變了，上層建筑也會(huì)隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。因此，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制的變化，必然會(huì)產(chǎn)生新的政治制度需求。當(dāng)然，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)政治領(lǐng)域的影響，并不是以一種直接方式，而是通過一種中介結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，這就是社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，會(huì)引起社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的改變;利益結(jié)構(gòu)的變化，尤其是社會(huì)階級(jí)、階層利益關(guān)系的變化，又會(huì)要求政治權(quán)利和利益的再分配，從而產(chǎn)生對(duì)政治制度的需求。當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化，出現(xiàn)了利益主體多元化、利益差別擴(kuò)大化、利益矛盾復(fù)雜化的趨勢(shì)。社會(huì)利益關(guān)系的變化，實(shí)際上對(duì)政治體系提出了擴(kuò)大有序的政治參與、維護(hù)政治穩(wěn)定和保持政治合法性的制度要求;而政治制度供給只有在社會(huì)政治制度需求的基礎(chǔ)上才能發(fā)生，如果沒有政治制度需求，一般不會(huì)產(chǎn)生政治制度供給，即使產(chǎn)生了也是一種無(wú)效供給，會(huì)引起社會(huì)的抵制和反對(duì)。從另外一面看，有了政治制度需求，也不一定就能產(chǎn)生政治制度供給，因?yàn)檎沃贫刃枨笳吆驼沃贫裙┙o者往往不一致，具有不同的利益函數(shù)。

　　政治制度供給意味著政治制度的更替。所謂政治制度的更替，就是以一種新的政治制度安排代替原來的制度安排。從制度需求的角度講，社會(huì)之所以產(chǎn)生對(duì)新的政治制度的需求，是因?yàn)樵瓉淼闹贫葲]有了凈收益或者不是可供選擇的制度安排中凈收益最大的一個(gè)，已經(jīng)不能滿足社會(huì)成員最大化的利益需求。因此，社會(huì)成員期望通過新的制度安排來保證其利益的實(shí)現(xiàn)，政治制度供給則以新的政治制度安排滿足人們的利益需求。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，制度是有收益的。人們之所以建立一定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，就是因?yàn)橹贫瓤梢詾槿藗兎?wù)，使人們從集體活動(dòng)中獲得某種利益或好處;但制度也是有成本的，“任何一項(xiàng)制度的建立、運(yùn)行和維護(hù)都要花費(fèi)一定的成本和費(fèi)用”。因此，政治制度的變革，政治制度安排的選擇和政治制度結(jié)構(gòu)的改變并不是隨意的，而是人們根據(jù)成本收益進(jìn)行分析和選擇的結(jié)果。根據(jù)張曙光教授的研究，這種成本收益分析的大致內(nèi)容：是把同一制度安排和制度結(jié)構(gòu)的運(yùn)行效益和運(yùn)行成本進(jìn)行比較。人們做出的任何一種制度選擇都是在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)鼐唧w條件下，運(yùn)行收益大于運(yùn)行成本的制度，即制度凈收益大于零的制度。否則，人們就不會(huì)做出這項(xiàng)制度安排或選擇該項(xiàng)制度。因此，制度凈收益大于零，這是制度安排的前提和制度選擇的必要條件。然而，在一定的條件下，可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)也可能不是一種而是多種，如果其中很多制度安排的制度凈收益都大于零，而人們只能選擇其中的一項(xiàng)制度安排和制度結(jié)構(gòu)，那么就需要進(jìn)行第二個(gè)層面的收益分析，即對(duì)不同制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益進(jìn)行比較，選擇其中凈收益最大的那項(xiàng)制度安排或制度結(jié)構(gòu)。因此，制度的凈收益大于零或最大化，是人們進(jìn)行制度變革的必要條件。如果一項(xiàng)制度或制度安排的凈收益為零或負(fù)，那么這項(xiàng)制度也就沒有必要存在了，必須以一種新的制度安排來替代它。

　　二、政治制度供給與當(dāng)代中國(guó)政治改革

　　從上面的分析可知，政治制度供給是以新的政治制度安排代替原來舊的政治制度安排的過程，而原來的制度安排之所以被代替，是因?yàn)槠渲贫葍羰找鏋榱慊蛐∮诹?，已?jīng)不能滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的利益需求。而新的潛在的制度安排的期望凈收益則大于零，能夠給人們帶來更多的利益。用公式表示就是：

　　∵OR≤0 ，NR>0

　　∴NR>OR

　　OR代表舊的政治制度的凈收益，NR代表新的政治制度的預(yù)期凈收益。此時(shí)，舊的制度安排就要被新的制度安排所取代。用這一思路可以分析當(dāng)代中國(guó)政治改革中新舊體制的轉(zhuǎn)換過程。

　　我國(guó)傳統(tǒng)的政治體制是高度集權(quán)的政治體制，這一體制的形成是由多方面因素造成的。首先，它適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需要。建國(guó)以后，在借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上，中國(guó)形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是行政主導(dǎo)的資源配置模式，政府掌握絕大部分的社會(huì)資源，而控制資源的方式則是政治權(quán)力的運(yùn)用和行政命令的推行。因此，政府(包括執(zhí)政黨)必然要將政治權(quán)力牢牢地集中在自己手中，形成了一種相對(duì)集權(quán)的政治模式。其次，戰(zhàn)爭(zhēng)年代集中決策模式的延續(xù)。在過去的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，為了適應(yīng)戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變和復(fù)雜敵情的需要，必須賦予軍事指揮員集中決策權(quán)和臨機(jī)處置權(quán)。否則，貽誤戰(zhàn)機(jī)，很難取得戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。建國(guó)以后，隨著大批的軍政人員脫下軍裝，成為黨和政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，其戰(zhàn)爭(zhēng)年代慣用的軍事集中決策模式很容易沿襲到和平時(shí)期的政治生活中，對(duì)高度集權(quán)的政治體制產(chǎn)生一定影響。第三，是蘇聯(lián)政治模式的影響。前蘇聯(lián)作為人類歷史上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，其產(chǎn)生和存在的高度集權(quán)的政治模式，對(duì)當(dāng)時(shí)剛剛走上社會(huì)主義道路、毫無(wú)社會(huì)主義建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)來說，是惟一可以模仿的藍(lán)本。盡管毛澤東后來一再?gòu)?qiáng)調(diào)“以蘇為鑒”，想擺脫蘇聯(lián)模式的束縛，走自己的社會(huì)主義建設(shè)道路，但客觀的形勢(shì)使我們?cè)诤芏喾矫孢€是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)。因此，中國(guó)的政治體制難以擺脫蘇聯(lián)模式的窠臼。第四，傳統(tǒng)封建專制主義遺毒的影響。封建專制主義在中國(guó)的歷史長(zhǎng)達(dá)2000多年，其糟粕性因素也作為一種文化形態(tài)被傳承下來。極端地說，專制主義傳統(tǒng)已經(jīng)滲透于社會(huì)生活的方方面面，影響到人們的思想、行為和習(xí)慣。歷史傳統(tǒng)短時(shí)期是難以得到根本改變的，會(huì)慣性地運(yùn)行在社會(huì)生活領(lǐng)域。這種專制和集權(quán)的傳統(tǒng)對(duì)建國(guó)后的集權(quán)政治體制的形成應(yīng)該有一定的影響。就像小平同志指出的：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)必較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立起保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視”。

　　這種高度集權(quán)的政治體制形成后，在社會(huì)主義改造和國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的初期具有一定的歷史合理性，也發(fā)揮了一定的作用。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在歷史上曾經(jīng)適應(yīng)建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)狀況，發(fā)揮了社會(huì)主義國(guó)家集中資源辦大事的優(yōu)勢(shì)的話，那么適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)政治體制則有利于保護(hù)新生的社會(huì)主義政權(quán)、打擊敵對(duì)勢(shì)力的反抗，維護(hù)國(guó)家在政治上的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。也就是說，這個(gè)政治體制形成時(shí)期是有制度收益的。但是，其制度收益是遞減的，隨著社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改變，其越來越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙，制度成本越來越高，其制度凈收益已經(jīng)愈來愈小了。

　　從理論上進(jìn)一步分析，集中的經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)的政治體制結(jié)合在一起，實(shí)際上是把資源和利益集中在國(guó)家和政府手中，國(guó)家利用政權(quán)和強(qiáng)制性的手段剝奪社會(huì)利益，壓制社會(huì)利益，侵占社會(huì)利益空間。民間和社會(huì)利益因?yàn)槿鄙倏梢院蛧?guó)家抗衡的手段，其自主性越來越小，活動(dòng)范圍越來越狹窄，以致最后成為國(guó)家的附庸。如果說，建國(guó)初期的政治體制還能保障國(guó)家和社會(huì)的整體利益，具有一定的制度收益，那么隨著和平建設(shè)時(shí)期的到來，這種政治體制已經(jīng)成為公民實(shí)現(xiàn)自身利益的障礙，其制度收益越來越小了。因?yàn)殡S著國(guó)家和政府壟斷了絕大部分政治權(quán)力，公民和社會(huì)只有聽命和服從的義務(wù)，沒有任何自主、表達(dá)、參與的空間。公民的利益意識(shí)受到壓抑、追求利益的努力受到批判，可能獲得的利益被平均主義的分配方式變相剝奪，而集權(quán)的政治體制則是國(guó)家控制公民的一種制度安排。針對(duì)這種制度安排的弊端和缺陷，鄧小平在1980年《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中有一段精辟論述，即“黨和國(guó)家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，……從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。而這諸多弊端中處于核心地位的是權(quán)力的過分集中，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于幾個(gè)第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。權(quán)力高度集中，個(gè)人說了算，個(gè)人凌駕于組織之上，個(gè)人決策，獨(dú)斷專行，個(gè)人竟可以決定他人的命運(yùn)、決定單位的命運(yùn)甚至決定國(guó)家的命運(yùn)，這種政治體制很容易釀成重大錯(cuò)誤且難以糾正，形成家長(zhǎng)制作風(fēng)并造成嚴(yán)重的特權(quán)、官僚主義和腐敗現(xiàn)象，不利于黨的事業(yè)，不利于社會(huì)主義事業(yè)，不符合廣大人民群眾的根本利益。這種體制不僅不能保障人民群眾利益，反而是損害人民群眾利益，其制度收益是越來越少了。

　　潛在的制度供給之所以產(chǎn)生，是因?yàn)樾碌闹贫劝才拍軌蚪o人們帶來收益。傳統(tǒng)的高度集權(quán)的政治體制已經(jīng)不能給人們帶來更多的制度收益，人們當(dāng)然期望政治制度的變革，期望新的政治制度安排和政治體制改革能帶來新的制度收益，滿足人們不斷增長(zhǎng)的利益需求。針對(duì)原有政治體制高度集權(quán)的政治弊端，新的制度安排應(yīng)該是一種相對(duì)分權(quán)和民主的體制，是一種給人們提供更多的利益表達(dá)和政治參與機(jī)會(huì)的體制，是一種不斷滿足人們政治權(quán)利要求的體制。當(dāng)代中國(guó)的政治改革就是沿著這一思路展開的。

　　三、政治制度供給中政府的角色定位

　　上面分析的政治制度需求可以理解為潛在的政治制度供給，因?yàn)檎沃贫刃枨笃鋵?shí)為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給提供了一種可能性。但是，潛在的制度供給不等于現(xiàn)實(shí)的制度供給，政治改革作為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給，是政治制度的供給主體決定或主導(dǎo)的政治變革，政治制度的供給主體應(yīng)該主要是政府，在當(dāng)代中國(guó)主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨。因?yàn)橹袊?guó)的政治改革是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的改革，政府不過是負(fù)責(zé)政治改革的執(zhí)行。但從規(guī)范的意義講，中國(guó)還是把政府作為政治制度的供給主體，當(dāng)然，這里的政府是更廣義的政府概念，除了包括一般廣義的立法、行政、司法機(jī)構(gòu)外，更包括了執(zhí)政黨因素，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)政治制度的特色和優(yōu)勢(shì)。

　　(一)政治制度供給者決定政治改革

　　政治改革的發(fā)生，首先要產(chǎn)生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能夠產(chǎn)生相應(yīng)的政治制度供給;或者說，政治制度供給并不一定完全滿足政治制度需求，也可以理解為潛在的政治制度供給不一定成為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給。

　　原因主要在于政治制度需求與政治制度供給存在社會(huì)收益與個(gè)別收益的差別。從前面的分析可知，制度需求是制度服務(wù)的接受者的需求或社會(huì)需求，是在社會(huì)成本和社會(huì)收益分析的基礎(chǔ)上形成的，是由制度的社會(huì)凈收益決定的，而且這里的制度收益通常指制度的運(yùn)行收益，制度成本也是指制度的運(yùn)行成本。與制度需求不同，制度供給一般是制度決定者的供給，它是由制度決定者生產(chǎn)和提供的。制度供給雖然也是在制度成本和收益分析的基礎(chǔ)上決定的，但它所依據(jù)的不是制度的社會(huì)成本和社會(huì)收益，而是制度的個(gè)別成本和個(gè)別收益。“不僅如此，決定制度供給的個(gè)別成本也一般不是指制度的運(yùn)行成本，而是指制度的變革成本”。制度的運(yùn)行成本和變革成本是兩個(gè)不同的概念，運(yùn)行成本是指維護(hù)一定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而必須的人力、物力、財(cái)力的耗費(fèi)，是在該制度建立起來并投入運(yùn)行之后才產(chǎn)生的費(fèi)用;變革成本則是為建立一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)所必須耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力，是一種過渡成本。一旦一種制度或制度結(jié)構(gòu)建立起來，變革成本就會(huì)終止，運(yùn)行成本隨即發(fā)生。

　　既然制度需求是由制度的社會(huì)凈收益決定的，而制度供給是由制度的個(gè)別凈收益決定的。由于制度的社會(huì)成本、社會(huì)收益與個(gè)別成本、個(gè)別收益之間存在著差異和矛盾，其社會(huì)凈收益與個(gè)別凈收益之間也必然存在差異和矛盾。當(dāng)新制度的預(yù)期社會(huì)凈收益大于原有制度的社會(huì)凈收益，制度接受者或社會(huì)成員產(chǎn)生新的制度需求時(shí)，只有新制度的個(gè)別潛在凈收益大于原有制度的個(gè)別凈收益，即制度變革者感到有利可圖時(shí)，才會(huì)提供新的制度安排，這時(shí)政治制度供給才能滿足政治制度需求，政治改革才能發(fā)生。否則，雖然新制度的預(yù)期社會(huì)凈收益大于原有制度的社會(huì)凈收益，但新制度的預(yù)期個(gè)別凈收益小于或等于原有制度的個(gè)別凈收益，這時(shí)推行政治變革對(duì)制度供給或決定者來說顯然是不劃算的。在此種情形下，潛在的制度供給不會(huì)形成現(xiàn)實(shí)的制度供給，雖然社會(huì)有政治制度的需求，但政治制度的供給者往往缺乏制度供給的意愿和動(dòng)力，政治改革當(dāng)然難以發(fā)生。因此，“制度變革與其說取決于制度需求，不如說是取決于制度供給”，政治制度變革是在社會(huì)政治制度需求的前提下，政治制度的供給者或決定者主導(dǎo)的政治變遷。

　　(二)從公共選擇的角度理解政治制度供給和政治改革

　　當(dāng)代中國(guó)政治改革是政府主導(dǎo)的政治變遷，政府是政治制度的基本供給者。政治制度作為一種公共產(chǎn)品，和社會(huì)全體公民的利益緊密相聯(lián)，因此政治制度供給是一個(gè)需要集體決定、政府主導(dǎo)的公共選擇問題。政府是負(fù)責(zé)履行公共產(chǎn)品供給職能的一種特殊社會(huì)機(jī)構(gòu)，但政府提供不提供政治制度安排，什么時(shí)間提供政治制度安排、提供什么樣的政治制度安排、怎樣提供政治制度安排，又不是政府能夠一手說了算。政府能否提供有效的政治制度供給，關(guān)鍵在于政府在決策時(shí)是否考慮了社會(huì)公眾的利益要求，是否代表了公眾利益，是否以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。但是，社會(huì)的利益往往是相互沖突的，不同的階級(jí)、階層和集團(tuán)都有自己的利益要求，不同的利益要求之間難免會(huì)發(fā)生矛盾。政府如何在相互沖突的利益之間找到各種利益的契合點(diǎn)，尋求社會(huì)公共利益的合理空間，這是政府在政治制度安排中必須考慮的問題。因此，政府對(duì)政治制度的選擇，并不是政府單方面意志的體現(xiàn)和決定，而是一個(gè)利益沖突條件下的公共選擇問題，其中充滿各種社會(huì)利益的博弈。

　　政治制度供給是社會(huì)各種利益表達(dá)和競(jìng)爭(zhēng)的過程。在現(xiàn)代社會(huì)政治生活中，公民需要通過利益表達(dá)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策的影響，而政治活動(dòng)中的利益表達(dá)往往不是單個(gè)公民個(gè)體化和原子化的利益表達(dá)，而是以集團(tuán)化或群體化的形式表達(dá)出來，基于相同或相近利益要求的階級(jí)、階層或集團(tuán)就成為利益表達(dá)的主體。這樣，各個(gè)階層、各種利益集團(tuán)都要通過和政府官員的接觸、游說甚至抱怨、抗議的方式表達(dá)自己的利益訴求，反映對(duì)政治安排的要求和看法，其目的是通過對(duì)國(guó)家立法和政府政策施加影響，以求得政府通過對(duì)自己有利的政治制度安排。要知道，政治制度具有非中性，一種政治制度不可能同時(shí)滿足所有利益，在一種政治制度安排下，總是有些人或群體獲得的利益多些，有些人或群體獲得的利益少些;或者有些人或群體是收益者，而另外的群體則是利益受損者，正所謂“同一制度對(duì)不同人意味著不同的事情，在同一制度下不同的人或人群所獲得的是各異的東西，而那些已經(jīng)從既定制度中或可能從未來某種制度安排中獲益的個(gè)人或集團(tuán)，無(wú)疑會(huì)竭力去維護(hù)或爭(zhēng)取之” 。

　　一定的政治制度安排和政治制度結(jié)構(gòu)，實(shí)際反映的是各種利益之間的競(jìng)爭(zhēng)和平衡的狀況，反映不同利益集團(tuán)之間的相互關(guān)系，體現(xiàn)不同政治力量之間的力量對(duì)比狀況。在政治制度選擇中，由于各個(gè)利益群體之間的利益存在較大的差別甚至沖突，因此利益的博弈是不可避免的。各個(gè)利益群體會(huì)以各種方式，如正式的選舉、議會(huì)活動(dòng)方式，非正式的如與政府官員的接觸、游說、建議等積極方式，或抱怨、上訪、抗議、游行示威等壓力方式，期望影響社會(huì)輿論影響政府決策，使政府的政策或措施向自己傾斜，最終的目的是使政府提供的制度或政策安排更多地體現(xiàn)自己的利益。由于各個(gè)利益群體都有這樣的想法，都會(huì)進(jìn)行政府內(nèi)外的利益表達(dá)和利益爭(zhēng)取活動(dòng)，最后政府決策往往體現(xiàn)為各種利益之間的力量平衡狀況。

　　在當(dāng)代中國(guó)的公共選擇中，人們主要通過人大、政協(xié)等正式途徑參與國(guó)家大政方針的制定，施加對(duì)政府決策的影響。當(dāng)然也要看到在正式的決策過程之外，一些個(gè)人或集團(tuán)還以各種非正式的方式對(duì)公共選擇的過程施加影響，如上訪、靜坐、抗議、示威等，也甚至以非制度化的如暴力對(duì)抗、阻塞交通、圍堵政府機(jī)關(guān)等方式進(jìn)行，這種方式“在不存在比如說正式的選舉或公民投票機(jī)制的情況下，也能對(duì)公共選擇的結(jié)果發(fā)生種種實(shí)際的影響”。來自社會(huì)各個(gè)層面的利益表達(dá)和政治需求，事實(shí)上正在對(duì)中國(guó)政府的政治制度選擇發(fā)生深刻影響，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)政治改革的巨大壓力和動(dòng)力。

　　(三)政府在政治制度供給中應(yīng)當(dāng)服從社會(huì)公共利益的要求

　　公共選擇理論對(duì)公共利益存在一種十分悲觀的看法，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)存在的只是各種相互沖突的特殊利益，很難說存在什么公共利益，或至少不存在一種能夠明確定義的、在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際發(fā)揮作用的公共利益。因此，在公共選擇中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而是各種特殊利益的相互制約和相互競(jìng)爭(zhēng)的過程。這樣，公共選擇的結(jié)果實(shí)際就體現(xiàn)為各種特殊利益的動(dòng)態(tài)力量平衡，是一種自發(fā)形成的社會(huì)秩序，而政府政策不過是利益平衡的產(chǎn)物，政府在公共選擇中的作用是有限的，也是被動(dòng)的，政府不過是執(zhí)行公共選擇結(jié)果的一種形式。

　　對(duì)于公共選擇理論的上述看法，筆者不敢茍同。首先，公共利益是一種客觀的存在，這是不容否認(rèn)的。否則，國(guó)家利益、民族利益都成了虛無(wú)的東西，特殊利益與共同利益(公共利益)是相互聯(lián)系的，特殊利益離不開共同利益，不存在沒有共同利益的特殊利益;共同利益也離不開特殊利益，共同利益存在于特殊利益之中，各種特殊利益的結(jié)合點(diǎn)和共同點(diǎn)，即是共同利益(公共利益)。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益等特殊利益，忽視甚至否認(rèn)公共利益，認(rèn)為對(duì)個(gè)人利益的追求會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益，這種觀點(diǎn)已經(jīng)被經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新發(fā)展成果所否定。其次，在對(duì)政府職能的看法上，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)政府的有限作用，認(rèn)為政府在公共選擇中是消極被動(dòng)的，不過是在執(zhí)行公共選擇的結(jié)果而已。筆者認(rèn)為恰恰相反，政府在公共選擇中不是無(wú)所作為和消極被動(dòng)的，政府應(yīng)該超脫于各種相互沖突的利益之上，從社會(huì)公共利益出發(fā)，發(fā)揮政治調(diào)控的作用，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，以形成符合社會(huì)發(fā)展進(jìn)步要求的公共選擇結(jié)果，提供適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的政治制度安排。

　　首先，政府要克服自身的過度利益化傾向。客觀地說，現(xiàn)代政府存在兩大發(fā)展目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化，二是追求自身利益的最大化。過去人們認(rèn)為政府是無(wú)私的社會(huì)利益代表者，追求的是社會(huì)福利函數(shù)最大化的目標(biāo)，這是人們對(duì)政府的道德期望，也是政府為政的基本政治要求。強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)有其積極意義，尤其對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的政府，更應(yīng)該旗幟鮮明地弘揚(yáng)政府的公共利益代表者立場(chǎng)。當(dāng)然，這只是問題的一個(gè)方面，從另外一個(gè)方面看，其實(shí)在實(shí)際政治生活中，政府也構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，也有自身的利益追求，政府追求自己的利益也有一定的合理性。但是，這種自身的利益追求是有一定限度的，政府利益應(yīng)該服從社會(huì)利益，特別是不能以自身利益優(yōu)先而去損害、沖擊社會(huì)利益。在當(dāng)代中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中，已經(jīng)出現(xiàn)了政府部門利益最大化、部門利益法定化甚至國(guó)家化的不良傾向，如某些政府部門利用行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、資金調(diào)撥權(quán)、處罰權(quán)、收費(fèi)權(quán)等變相謀取部門利益，某些政府部門通過部門立法謀求部門或行業(yè)私利。部門利益膨脹問題從近年來國(guó)家審計(jì)署對(duì)中央機(jī)關(guān)的違規(guī)資金的審計(jì)案例中就可見一斑。試想，如果政府部門從自身利益出發(fā)，過于看重自身利益甚至以部門利益取代公共利益，其提供的制度安排就很難代表社會(huì)公共利益，很難符合社會(huì)發(fā)展要求。因此，執(zhí)政黨、領(lǐng)袖集團(tuán)或政治領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政府部門的自身利益擴(kuò)張化傾向，必須以有效的政治制度安排加以遏制。

　　其次，要自覺抵制強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的壓力。公共選擇是社會(huì)各種利益的博弈過程，強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)在這種利益博弈中占有資金、技術(shù)和話語(yǔ)權(quán)的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)φ疀Q策施加很大影響。一些部門決策往往反映的是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益，社會(huì)大眾甚至是困難群體的利益很容易被忽視，而且經(jīng)常被忽視。在當(dāng)代中國(guó)，能夠構(gòu)成強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)的，主要是大型國(guó)有壟斷企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)主和社會(huì)管理階層。中國(guó)的一些大型國(guó)有壟斷企業(yè)為維護(hù)自己的壟斷地位，獲取壟斷利潤(rùn)而在政界、學(xué)界、傳媒界網(wǎng)絡(luò)代言人，影響甚至操縱話語(yǔ)權(quán)，排斥行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，抵制與己不利的法律政策出臺(tái)。一些私營(yíng)企業(yè)主、民營(yíng)企業(yè)家則競(jìng)爭(zhēng)人大代表或政協(xié)委員，利用人大、政協(xié)這兩大政治舞臺(tái)，來申張、謀取其利益。當(dāng)然，任何社會(huì)集團(tuán)都有謀求自身利益的天然傾向，也有實(shí)現(xiàn)自己利益的這種自由。但是，自由是有限度的，個(gè)人的自由以不侵犯他人的自由為自由，這種利益追求應(yīng)該以不損害社會(huì)大眾的利益為界限。政府作為各方利益的平衡者與仲裁者，要客觀地看待和平衡各種利益，“政府在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的壓力面前，要保持清醒頭腦，秉持社會(huì)公正立場(chǎng)，避免在政府決策中受強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)左右。”

　　再次，要關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治生活中，弱勢(shì)群體主要是以農(nóng)民、下崗職工、失業(yè)者、殘疾人士、城市貧民、農(nóng)民工等生活困難群體為主體形成的社會(huì)底層，和社會(huì)的中上階層相比，弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、文化水平低、政治參與能力不高，對(duì)政府決策的影響力小，其聲音和要求很難傳輸?shù)經(jīng)Q策層。但是，弱勢(shì)群體又蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)能量，一旦這部分人對(duì)社會(huì)失去希望，其破壞力和爆發(fā)力又是形成社會(huì)動(dòng)蕩局面的不良因素。因此，從社會(huì)和諧穩(wěn)定的利益大局出發(fā)，政府應(yīng)該開辟更多的了解基層、關(guān)懷弱勢(shì)群體的渠道，多聽聽他們的聲音，多了解他們的希望和要求，并采取多種渠道解決民生問題，保障他們的各種權(quán)益，在政府決策中更多地體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)懷。

　　總之，政府提供政治制度安排是一個(gè)公共選擇的過程，在公共選擇中，政府應(yīng)該成為各種利益的平衡者和仲裁者的角色，適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系的變化和各階層群眾政治參與的要求，提供良好的政治制度安排，尊重和平衡各種利益，擴(kuò)大公民有序政治參與，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以滿足社會(huì)各個(gè)階層民主、平等地參與政治生活和公共決策的要求。

　　四、結(jié)論

　　中國(guó)政治改革就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，黨和政府不斷適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系變化和廣大人民群眾的政治制度需求，提供新的政治制度安排，以有效的政治制度供給促進(jìn)政治變革和政治發(fā)展的過程。黨和政府作為政治制度的供給主體，是中國(guó)政治改革能否順利有效進(jìn)行的決定力量，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)因素?？梢杂欣碛上嘈牛S著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展對(duì)政治改革的新的要求，隨著社會(huì)階層多元化的發(fā)展，隨著人民群眾權(quán)利和利益意識(shí)的覺醒，隨著社會(huì)利益格局的分化和調(diào)整，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力的提高，在中國(guó)政治發(fā)展大局中，一個(gè)個(gè)符合社會(huì)政治發(fā)展方向和廣大人民政治制度需求的政治制度安排會(huì)不斷出現(xiàn)，中國(guó)政治將在政治制度的相對(duì)均衡狀態(tài)下不斷取得新的進(jìn)步。