第二節(jié) 國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)政策工具對(duì)經(jīng)濟(jì)控制力的影響

　　上一節(jié)已經(jīng)明確定義了國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力是政府使用政策變量實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時(shí)的時(shí)滯和逼近問(wèn)題。對(duì)于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)而言，國(guó)有企業(yè)是一項(xiàng)可選政策工具。它對(duì)于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)政府控制力的影響是必須深入研究的。

　　對(duì)國(guó)有企業(yè)這種影響力的研究首先要回答五個(gè)方面的問(wèn)題：

　　1、為什么政府要設(shè)立國(guó)有企業(yè)?

　　2、為達(dá)到同樣的目標(biāo)，政府是否還有別的選擇?

　　3、在什么條件下必須由政府創(chuàng)立國(guó)有企業(yè)來(lái)達(dá)到既定目標(biāo)?

　　4、政府控制國(guó)有企業(yè)的方式和效果如何?

　　5、政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)控制經(jīng)濟(jì)效果如何?

　　政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)的目的和動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，往往是經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的綜合作用結(jié)果。本文不能過(guò)多分析設(shè)立國(guó)有企業(yè)的政治動(dòng)機(jī)和利益，只指出，公共支出是無(wú)須償還的，因而是各派政治利益集團(tuán)爭(zhēng)奪的對(duì)象。在特定的政治傳統(tǒng)下，設(shè)立國(guó)有企業(yè)是分配預(yù)算收入的一種方式。下面主要分析政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)的規(guī)范性經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。

　　正如前一節(jié)所分析的，在經(jīng)濟(jì)初建之時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)所能動(dòng)員的資源是極其有限的，這些資源首先要用于維持國(guó)民的生存。而在這種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，市場(chǎng)機(jī)制要么被毀壞殆盡，要么從未存在過(guò)，那么政府就必須作為資源的分配者，來(lái)實(shí)現(xiàn)上述生存目標(biāo)。這在二戰(zhàn)后的德、日和遭受戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪的國(guó)家是普遍的做法。在非洲新獨(dú)立的原殖民地也都采取了這種做法。也就是說(shuō)，在市場(chǎng)機(jī)制不存在時(shí)，政府分配資源的方式在滿足人類最基本生存需要方面在這時(shí)是最有效率的，因而政府的經(jīng)濟(jì)控制力也最大。

　　在戰(zhàn)后的西歐，也曾盛行過(guò)國(guó)有化的做法。比如具有社會(huì)民主傳統(tǒng)的法國(guó)在本世紀(jì)有三次重大的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)，七十年代后期的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)登峰造極。法國(guó)政府在密特朗執(zhí)政期間，通過(guò)國(guó)有化運(yùn)動(dòng)控制了工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)額的40%，出口的34.6%，投資額的23%，在歷經(jīng)多次私有化運(yùn)動(dòng)以后，法國(guó)國(guó)有企業(yè)仍雇傭了全部非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的23%，創(chuàng)造了28%的增加值，40%的投資，30%的出口，連具有自由主義傳統(tǒng)的英國(guó)也分別在40年代末和70年代兩次掀起國(guó)有化高潮。

　　法國(guó)大規(guī)模國(guó)有化的根源一方面有社會(huì)民主傳統(tǒng)和中央集權(quán)的傳統(tǒng)，另一方面和自由主義的英國(guó)一樣：國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)運(yùn)作與政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)背離。法國(guó)在二戰(zhàn)中作為主要戰(zhàn)場(chǎng)，英國(guó)也遭受納粹的狂轟濫炸，基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重，因而不約而同地在戰(zhàn)后馬歇爾計(jì)劃實(shí)行時(shí)，大規(guī)模地建設(shè)國(guó)有企業(yè)，而且都集中在基礎(chǔ)設(shè)施方面。其經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理由已經(jīng)分析過(guò)了。在七十年代，隨著新技術(shù)革命的開始，原來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的需要。在當(dāng)時(shí)固定利率和固定匯率的約束下，私人資本認(rèn)為投資到基礎(chǔ)設(shè)施中去所承擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到補(bǔ)償，于是私人資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不感興趣，紛紛進(jìn)入歐洲資本市場(chǎng)或進(jìn)入當(dāng)時(shí)的拉美國(guó)家以獲取高額回報(bào)。因此，由于布雷頓森林體系的缺陷，英法兩國(guó)在提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)設(shè)施方面由市場(chǎng)引致的投資不足。私人資本的利益與政府自認(rèn)所代表的國(guó)家利益產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際上這是一個(gè)公共產(chǎn)品融資的問(wèn)題。很顯然這可以由政府來(lái)為之融資。但是由于在歐洲資本市場(chǎng)上的收益率與投入到基礎(chǔ)設(shè)施中的經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的預(yù)期收益率的差別是如此之大，即使加上政府補(bǔ)貼，也不能說(shuō)服足夠多的私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資。于是只能由政府親自出馬，設(shè)立國(guó)有企業(yè)。

　　當(dāng)然政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面設(shè)立國(guó)有企業(yè)的原因不完全是由于私人資本回避這些領(lǐng)域，盡管這是政府在此領(lǐng)域設(shè)立國(guó)有企業(yè)的充分條件。從維持和提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的角度，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所提供的商品和服務(wù)應(yīng)該是在滿足一定標(biāo)準(zhǔn)后價(jià)格盡量低的。但是在這些領(lǐng)域，由于技術(shù)上的特性，企業(yè)具有自然壟斷的特征。私人資本一旦進(jìn)入了，就會(huì)利用這種優(yōu)勢(shì)，來(lái)取得高額利潤(rùn)。也就是說(shuō)，政府對(duì)這些領(lǐng)域必須進(jìn)行管制的事實(shí)使這些行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的預(yù)期收收益很低。這才是私人資本回避的主要原因。進(jìn)一步分析為什么政府要管制這些領(lǐng)域。形成壟斷并不是政府進(jìn)行干預(yù)的充分條件。全世界的郵政都是壟斷，在美國(guó)和歐盟，民用飛機(jī)制造現(xiàn)在也是這樣，而政府并不動(dòng)用反壟斷法去攻擊這些現(xiàn)象。究其原因是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施和高技術(shù)領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)作用不一樣。比如電力、煤氣、自來(lái)水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，如果聽任它們充分發(fā)揮其壟斷優(yōu)勢(shì)，那么社會(huì)生產(chǎn)的一個(gè)很大的份額將落入這些領(lǐng)域。但這些領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)是無(wú)收入彈性的，而且本身也不會(huì)有太大的發(fā)展。其產(chǎn)品和服務(wù)品種單一，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定。實(shí)際上，在西方，煤氣、供水、電力標(biāo)準(zhǔn)在過(guò)去一百多年沒有太大的變化。把社會(huì)增加值一個(gè)很大的份額交給這種沒有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展來(lái)看顯然不是有效率的。因此政府必須管制使之只能剛剛能夠提供符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)一國(guó)資本豐富時(shí)，在政府給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠時(shí)，私人資本也可能愿意進(jìn)入這些領(lǐng)域。比如美國(guó)，資本豐富，利率較低，因而私人資本在這些領(lǐng)域也占有很大的比例(一般超過(guò)60%)。相對(duì)而言資本稀缺的國(guó)家，如歐洲國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家，往往由政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)來(lái)提供產(chǎn)品和服務(wù)。郵政服務(wù)由政府提供是同樣的道理。一封信函的運(yùn)輸價(jià)值是無(wú)法與其所承載的社會(huì)和個(gè)人價(jià)值相比的，家書抵萬(wàn)金，誰(shuí)能說(shuō)清這些關(guān)系呢?正是如此，按商業(yè)運(yùn)作的企業(yè)會(huì)發(fā)現(xiàn)將一件信函送到其目的地的費(fèi)用卻無(wú)法通過(guò)商業(yè)途徑回收時(shí)，它便會(huì)退出這個(gè)市場(chǎng)。的確，最初的通信就是按商業(yè)規(guī)則來(lái)進(jìn)行的。但社會(huì)的發(fā)展表明，政府必須促進(jìn)人們之間的交流。通信是一種不可缺少的公共產(chǎn)品，因而政府必須提供之。因此，大家看到信函的運(yùn)輸是政府壟斷的，因?yàn)闆]有別的企業(yè)會(huì)進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，而包裹的運(yùn)輸卻是競(jìng)爭(zhēng)性的。

　　即使是在上述情況下，如果信息是對(duì)稱的，那么政府也可以通過(guò)向私人資本提供足夠的補(bǔ)貼來(lái)引誘之進(jìn)入這些領(lǐng)域。然而我們卻看到這是很難做到的。要提供足夠的補(bǔ)貼，那么政府必須就企業(yè)所提供的服務(wù)(產(chǎn)品)的邊際成本、質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行量化?？紤]到這些企業(yè)行為的外部性，那么這種計(jì)算將更復(fù)雜。這樣政府很難準(zhǔn)確地估計(jì)出應(yīng)支付給企業(yè)的補(bǔ)貼。在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，委托—代理問(wèn)題研究在這種情況下如何使代理人說(shuō)真話，但這僅是問(wèn)題的一方面?？紤]到這些領(lǐng)域的投資是專用性的，那一旦投資形成，便成為沉淀成本，投資者要撤出只能蒙受巨大損失。那么在私人資本和政府之間就形成一個(gè)二階段動(dòng)態(tài)博弈。第一階段私人資本根據(jù)政府所承諾的優(yōu)惠條件和所提出的要求作出投資決策，第二階段政府根據(jù)私人資本的績(jī)效作出對(duì)承諾的全部或部分兌現(xiàn)。已如博弈論告知的，在這種博弈中雙方的行為將是動(dòng)態(tài)不一致的。比如，給定投資者決定投資，那么由于許多與績(jī)效評(píng)估和補(bǔ)貼估計(jì)相關(guān)的衡量指標(biāo)難以被第三方所認(rèn)知，那么政府就有動(dòng)機(jī)通過(guò)宣布私人資本績(jī)效不合格而削減對(duì)私人資本的補(bǔ)貼。只要補(bǔ)貼加上運(yùn)營(yíng)收入能抵消變動(dòng)成本，私人資本就不得不繼續(xù)生產(chǎn)。預(yù)期到這樣的結(jié)果，私人資本就不會(huì)進(jìn)入。因此，在誘使私人資本進(jìn)入沉淀成本巨大的領(lǐng)域時(shí)，這種博弈的唯一均衡只能是私人資本不進(jìn)入和政府不提供補(bǔ)貼，盡管投資者進(jìn)入和政府提供補(bǔ)貼是帕累托最優(yōu)的。