摘要:北京建設(shè)世界城市是在新的起點上謀求更高層次發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。建設(shè)世界城市的新目標(biāo),要求北京認(rèn)真對待和科學(xué)處理流動人口問題。北京邁向世界城市,就是外地流動人口占北京常住人口比例逐步提高的過程。北京在未來10年后將形成以流動人口為主的格局。必須準(zhǔn)確預(yù)測北京流動人口增長趨勢,制定科學(xué)的流動人口增長戰(zhàn)略規(guī)劃,主要通過轉(zhuǎn)變城市建設(shè)模式和經(jīng)濟發(fā)展方式來合理調(diào)控流動人口,建立北京內(nèi)外人口流動通開機制。
　　關(guān)鍵詞:北京建設(shè)世界城市;流動人口;人口調(diào)控策略
　　北京在2008年成功舉辦奧運會后,于2009年正式提出建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略目標(biāo),這是北京在新的起點上,謀求更高層次發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。北京建設(shè)世界城市必須認(rèn)真面對人口增長問題,應(yīng)以建設(shè)世界城市的胸襟正確對待和科學(xué)處理流動人口問題,拿出符合建設(shè)世界城市要求的流動人口調(diào)控管理對策。
　　1北京流動人口超千萬引發(fā)關(guān)注討論
　　最近,北京市人大會專題調(diào)研組拿出了一個關(guān)于流動人口問題的專題調(diào)研報告,報告顯示截至2009年底,北京常住人口總數(shù)已達1972萬,其中北京的戶籍人口1246萬,登記流動人口763.8萬人,如果算上未登記的流動人口,北京的流動人口總數(shù)已接近或超過1000萬人,成為我國流動人口數(shù)量最多的特大城市之一。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,北京市人大調(diào)研組認(rèn)為,北京常住人口總量控制在1800萬人的目標(biāo)已經(jīng)提前十年突破。面對如此嚴(yán)峻的人口增長局面,市人大會專題調(diào)研組指出:“對于人口這一具有全局性、根本性的問題,各級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識并不完全一致,一些部門和地方政府沒有將調(diào)控人口的規(guī)模擺上重要位置,處于目標(biāo)游移不明,政策導(dǎo)向不一,甚至放任自流、無所作為的狀況,長此下去勢必損害首都的長遠發(fā)展。”北京市人大調(diào)研組發(fā)出強烈呼吁,主張從嚴(yán)控制北京的流動人口增長,采取合理調(diào)控人口規(guī)模的相應(yīng)措施。①
　　北京市政協(xié)會最近也發(fā)表了關(guān)于北京市人口的調(diào)研報告,披露的數(shù)據(jù)與市人大調(diào)研的數(shù)據(jù)基本一致,市政協(xié)調(diào)研報告認(rèn)為,按現(xiàn)有趨勢十年后,北京的常住人口總量將突破2500萬人,新增的交通供給將被人口增量抵消,新增的調(diào)水量可能被新增人口吞噬。北京市政協(xié)建議盡快成立首都人口委員會,把流動人口的控制作為主要對策②。
　　北京流動人口超千萬的消息引起了關(guān)心北京發(fā)展的許多人的關(guān)注,許多專家學(xué)者對此問題展開了新一輪的討論,探討如何在北京建設(shè)世界城市的新的形勢下,解決好北京的人口增長問題。我們且不說原來的發(fā)展規(guī)劃中所提的北京常住人口1800萬的計劃是否正確,常住人口提前超過原計劃200萬,這已經(jīng)是客觀存在的現(xiàn)實。在目前北京開始實施建設(shè)世界城市發(fā)展戰(zhàn)略下的新階段,確實有必要對北京的人口增長特別是流動人口的增長進行研究,拿出切實符合建設(shè)世界城市要求的人口調(diào)控對策。
　　2北京建設(shè)世界城市與流動人口的關(guān)系
　　城市是大規(guī)模高度聚集的人類活動區(qū)域,現(xiàn)代城市的發(fā)展首先表現(xiàn)為人口聚集度的提高和流動性的增強。城市化時代人口活動的根本特征就是流動。所以,發(fā)達城市的任何人都可成為流動的人口。世界城市作為城市發(fā)展的高端形態(tài),作為人口向城市聚集的高級形態(tài),必然是一個人口大聚集大流動的城市。權(quán)威的專家學(xué)者認(rèn)為,世界城市是來自國內(nèi)和國外的移民聚集地,是“世界社會的縮影”,是多元的人種與多民族共生的社會空間。也就是說,北京建設(shè)世界城市的過程,就是國內(nèi)各地、世界各國人口向北京聚集的過程,這個大趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。現(xiàn)在流動人口占北京常住人口的37%左右,這個比例并不算高。外國人僅占北京常住人口的百分之幾,遠不符合世界城市人口結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。紐約、倫敦、東京等世界城市,光外國人口就占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘?0%至40%以上甚至更多。至于本國的流動人口就更多了。從總體看,北京邁向世界城市,就是外地流動人口、外國來京人口占北京常住人口比例逐步提高的過程。據(jù)筆者測算,再過5年(即2015年)流動人口將與北京戶籍人口數(shù)持平,到2020年,流動人口將大量超過本地戶籍人口,到2030年前后,北京將形成以外來流動人口為主的人口格局,甚至?xí)哌_70%左右的比例。就是在北京戶籍人口中也會有外地戶口不斷遷入北京的“機械增長”的人口,如算上這一塊,外來人口、流動人口所占的比例更大。北京作為中國首都,又要邁向世界城市,這個趨勢不僅不必大驚小怪,而且應(yīng)該科學(xué)預(yù)測到。北京本土人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊尸F(xiàn)逐步下降的趨勢。所以,從建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略要求著眼,北京應(yīng)積極打開大門歡迎外來人口,北京將成為流動人口之都。那么,北京戶籍人口、本土人口是不是會流動到外地呢?回答是肯定的。
　　城市經(jīng)濟是開放式經(jīng)濟,是聚集式經(jīng)濟。城市經(jīng)濟之所以比一般區(qū)域經(jīng)濟更發(fā)達,是因為城市經(jīng)濟有兩種乘數(shù)效應(yīng)。這兩種乘數(shù)效應(yīng)都是由城市的供給與需求及其相互作用引發(fā)的。城市經(jīng)濟可分為輸出產(chǎn)業(yè)和非輸出產(chǎn)業(yè),輸出產(chǎn)業(yè)是由城市向市以外區(qū)域提供供給的產(chǎn)業(yè),非輸出產(chǎn)業(yè)是滿足城市內(nèi)部自身需求的產(chǎn)業(yè)。城市的發(fā)展會使輸出產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并優(yōu)先增長,如為周邊地區(qū)市場服務(wù)的工業(yè)、商業(yè)和交通運輸業(yè)等會迅速發(fā)展,這就是城市經(jīng)濟的第一乘數(shù)效應(yīng)。在第一乘數(shù)效應(yīng)基礎(chǔ)上,城市經(jīng)濟進一步發(fā)展,會吸引更多的投資者進入城市,從而進一步促進城市的生產(chǎn)力和市場發(fā)展,特別是引起城市科技、教育、文化、衛(wèi)生各種服務(wù)業(yè)的大發(fā)展,從而擴大非輸出產(chǎn)業(yè)和輸出產(chǎn)業(yè)。這就是城市經(jīng)濟第二乘數(shù)效應(yīng)。北京建設(shè)世界城市將大大增強以上兩種乘數(shù)效應(yīng),促進城市經(jīng)濟大發(fā)展。而在此大發(fā)展中存在極大的人口需求。這就使流動人口大量涌入。因為有就業(yè)崗位,有人力資源需求,流動人口大量涌入是必然趨勢。北京正在制定建設(shè)世界城市的人才需求戰(zhàn)略,今后需要大量的高端人才、技術(shù)創(chuàng)新人才、各種產(chǎn)業(yè)人才、各色服務(wù)人才。而這些靠現(xiàn)有本土常住人口,不僅在數(shù)量上無法滿足,更在需求結(jié)構(gòu)上無法滿足。于是就需要具備條件和素質(zhì)、能夠適應(yīng)北京發(fā)展的外地人口、外國人口來北京。如果用行政手段一味控制流動人口來北京,會使北京建設(shè)世界城市目標(biāo)落空。
　再一個問題是,到底如何評價外來流動人口對北京城市建設(shè)和城市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻?人們光看到外來人口占據(jù)了北京的就業(yè)崗位,消耗了北京的資源,但為什么看不到他們對北京的重大貢獻呢?北京的經(jīng)濟總量、北京的GDP大約有將近一半是外地流動人口創(chuàng)造的。從一、二、三各個產(chǎn)業(yè)看外地流動人口都是人力資源主體,龐大的勞務(wù)大軍成就了北京的發(fā)展速度。但可惜的是,高達數(shù)百萬的外地勞務(wù)人員為北京創(chuàng)造了巨額財富,除了領(lǐng)取到相對微薄的工資收入外,并沒有享受到北京發(fā)展的成果。他們沒有北京所提供的社會保障、醫(yī)療保障,住不上北京應(yīng)該提供的廉租房,大批的建筑勞務(wù)人員只能住在臨時搭建的工棚中,他們的子女來京往往進不了正規(guī)的學(xué)校和幼兒園。包括大量外地流動人口所創(chuàng)造的北京經(jīng)濟成果,在按照人口平均時,卻無情地把大量外地流動人口剔除在外。經(jīng)濟總量的大蛋糕是分子,而分母卻沒有他們了,只有北京戶籍人口,所以按照戶籍人口所平均的北京人均GDP很高。北京不斷享受著外地人口提供的“人口紅利”,外地人卻享受不到多少北京發(fā)展的成果和好處。這能叫公平和諧嗎?在建設(shè)世界城市的新形勢下,北京應(yīng)認(rèn)真對待流動人口問題,如果對流動人口政策不正確,將嚴(yán)重影響到北京建設(shè)世界城市。
　　3按照建設(shè)世界城市要求解決北京流動人口問題
　　那么現(xiàn)在的問題是,北京就這樣16800平方公里的面積,只相當(dāng)于一個一般地級城市市域總面積大小,卻承載了相當(dāng)于一個中等人口規(guī)模省份的人口總量。再加上北京的山區(qū)、半山區(qū)占總面積的60%,市域平原面積不過6000多平方公里,水資源嚴(yán)重匱乏,土地資源更是異常緊缺。如果人口增勢繼續(xù)加快,會加劇北京空間環(huán)境資源與人口的矛盾,使首都資源環(huán)境不堪重負,也會出現(xiàn)嚴(yán)重的大城市病。這是北京建設(shè)世界城市最大的制約因素。怎么辦?能不能找到科學(xué)合理的調(diào)控對策,是對北京市的一場大考。只靠人為的行政的手段是無法限制的,以人為本、科學(xué)化解或許是可行之路。如果北京能以寬闊的胸襟,接納不斷涌入的外來人口,并共同為北京建設(shè)世界城市做貢獻,那就是理想的好事了。
　　基于以上的分析,筆者提出幾條可供參考的對策思路:
　　3.1以世界眼光全國格局來準(zhǔn)確預(yù)測北京流動人口的增長趨勢
　　準(zhǔn)確對外來人口增長進行預(yù)測是制定北京外來人口調(diào)控政策的根本依據(jù)。北京建設(shè)世界城市就要以世界的眼光來看待北京流動人口的增勢。北京是中國的首都,也是世界的東方大都,隨著世界經(jīng)濟重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移,世界經(jīng)濟正在經(jīng)歷大調(diào)整、大融合、大變革,中國經(jīng)濟的快速崛起極大地提高了北京在世界上的城市地位。隨著北京建設(shè)世界城市的加速進行,全世界都可能形成對北京的人口、資本、物資、信息等經(jīng)濟社會要素的流動趨勢,世界很多人都希望北京成為亞太地區(qū)最有帶動力的世界城市。在這一過程中,北京會成為外國高端人才、經(jīng)濟貿(mào)易人才、文化交流人才、旅游觀光者的重要目的地城市,許多跨國公司亞太地區(qū)總部、各種科技研發(fā)機構(gòu)、各種金融機構(gòu)等都會登陸北京,這個趨勢不可逆轉(zhuǎn)。對這一人口增長的趨勢要準(zhǔn)確判斷。當(dāng)然,最大量的流動人口來自國內(nèi),伴隨著北京建設(shè)世界城市,將產(chǎn)生更大的就業(yè)需求,來自全國各地的外來人口會大批涌入北京。對未來五年、十年國內(nèi)流動人口向北京流動的總量要做出準(zhǔn)確預(yù)測。筆者認(rèn)為,未來五年,北京流動人口將在目前1000萬左右的基礎(chǔ)上增至1500萬左右,未來十年將增至2000萬人左右。這個數(shù)字還是比較保守的預(yù)測,實際的情況也可能會超過。北京作為中國重要的首位城市,又要建設(shè)世界城市,未來包括戶籍人口在內(nèi)的常住人口總量達到和超過3000萬人的規(guī)模是比較合理的。日本全國人口為12700萬人,而作為世界城市的東京,常住人口高達2000多萬人。韓國的首爾地區(qū)更是聚集了全國50%以上的人口,城市常住人口多達3000萬人。北京作為十幾億人口大國的首都,未來發(fā)展成為3000萬人以上的大城市不算稀奇。北京周邊加上天津、唐山、廊坊等地所組成的京津冀北大城市群聚集一億以上的人口都是比較正常的。所以對北京對流動人口的戰(zhàn)略性的預(yù)測和管理應(yīng)該以這一大趨勢為主要依據(jù)。
　　3.2制定科學(xué)的北京流動人口增長戰(zhàn)略規(guī)劃
　　依據(jù)對北京流動人口增長速度和規(guī)模的預(yù)測,北京應(yīng)該制定科學(xué)的人口發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃,提出相配套的應(yīng)對措施對策。到底這么多的流動人口來京如何安置,如何在北京城市的空間結(jié)構(gòu)中合理進行人口布局,對北京流動人口的大規(guī)模增長應(yīng)該解決哪些關(guān)鍵問題,應(yīng)該及早進行戰(zhàn)略性、前瞻性、全局性、可行性的對策研究,拿出詳細的發(fā)展戰(zhàn)略對策規(guī)劃。否則,北京將陷入很大的被動。在制定“十二五”、“十三五”計劃時要把流動人口的增長作為編制規(guī)劃的重要因素統(tǒng)籌考慮,在與人口密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護等專項規(guī)劃也要互相銜接配套,符合首都人口增長規(guī)模的目標(biāo)要求。
　　3.3通過轉(zhuǎn)變城市建設(shè)模式和經(jīng)濟發(fā)展方式來合理調(diào)控流動人口
　　北京流動人口構(gòu)成中低端人口比例過大確實是一個比較突出的問題,但其根源主要是由于北京的傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式和粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式所導(dǎo)致的。未來北京要實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性,建設(shè)宜居城市、綠色城市、低碳城市、健康城市、智慧城市都有賴于北京城市建設(shè)模式和經(jīng)濟發(fā)展方式的大轉(zhuǎn)型。只有實現(xiàn)了這種大轉(zhuǎn)型,才能使北京流動人口的低端化有根本性的轉(zhuǎn)變。建議北京采取向外轉(zhuǎn)移一般性的制造加工業(yè),將占地多、高耗能、高耗水的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出北京,可以與周邊的河北、山西、內(nèi)蒙古等地開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作,發(fā)展北京在外地的“飛地經(jīng)濟”,減少這些產(chǎn)業(yè)對流動人口的需求。北京的一般性的低端的產(chǎn)業(yè)項目轉(zhuǎn)移走了,在這些產(chǎn)業(yè)行業(yè)就業(yè)的外來人口也就跟著走了。首鋼搬遷到唐山曹妃甸,就是成功的范例。城市建設(shè)方面也要大量采用先進的建設(shè)方式,減少對低端勞務(wù)人口的需求。建設(shè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型才能使北京流動人口實現(xiàn)高端化,當(dāng)然這是一個比較長的過程。
　　3.4建立北京內(nèi)外人口流動的通開機制
　　北京的人口政策管理歷來是以北京戶籍人口不向外流動為前提的,我認(rèn)為這個模式已完全不合時宜,應(yīng)該堅決打破。原來那種北京人口不能向外地遷徙、只能進不能出的老模式應(yīng)該到了終結(jié)的時候了。北京應(yīng)該制定鼓勵一般就業(yè)人員、老齡人口和愿意到外地常住的人口遷往外地常住,政府給予鼓勵和優(yōu)惠的政策,戶口可以保留也可遷出,社會保障待遇不變。對流動人口進入北京要進行科學(xué)性的引導(dǎo),避免在京盲目買房、買車、盲目舉家搬遷,凡是不具備舉家搬遷的應(yīng)給予耐心的說服。因為盲目流動搬遷不僅會造成城市的公共服務(wù)的困難,也會給當(dāng)事人造成很大的經(jīng)濟損失。特別是現(xiàn)今交通通訊的迅速發(fā)展,外地與北京生活條件差距的縮小,舉家搬遷北京并不是一種合理的選擇。特別是北京建設(shè)世界城市后,有可能成為世界上房價較高、生活成本相當(dāng)昂貴的城市,所以不應(yīng)該鼓勵大批的低端勞務(wù)人員舉家搬遷北京。因為這樣做,不僅會造成北京新的城鄉(xiāng)結(jié)合部的嚴(yán)重問題,也會引發(fā)社會不穩(wěn)定,難以形成北京和諧城市的局面。目前,學(xué)術(shù)界都對流動人口外出務(wù)工人員的兩棲生活方式給予同情,認(rèn)為下步城市化應(yīng)該結(jié)束這種兩棲方式,真正轉(zhuǎn)變?yōu)榱飨虺鞘械氖忻?。對北京這樣的城市,一部分高收入的流動人口是可以實現(xiàn)在北京常住安家的,而大部分低端勞務(wù)人員還是不現(xiàn)實的。由于北京對周邊形成了非?？旖莸慕煌l件,多數(shù)的外來人口可以采用在北京打工工作,而不需舉家搬遷的這樣的模式。比如,北京到周邊一二百公里的區(qū)域內(nèi)都可以實現(xiàn)一小時內(nèi)通達,北京到周邊五百公里內(nèi)都可以實現(xiàn)兩三小時通達,這就使北京周邊的大中小城市可以成為北京的衛(wèi)星城、協(xié)作城,分擔(dān)北京常住人口的壓力,多數(shù)京外人口可以維持現(xiàn)有的常住地不變而在北京就業(yè)、工作。同時,更應(yīng)該鼓勵流動人口不斷流入流出,減少流動人口在北京的常住時間。能夠是季節(jié)性的勞務(wù)工作就無需常年居住在北京。　3.5繼續(xù)增強對流動人口的資源環(huán)境承載力
　　面對建設(shè)世界城市的大勢,北京流動人口會持續(xù)增長。不斷增長的人口與城市空間、資源環(huán)境之間的矛盾正在加劇。從北京建設(shè)世界城市長遠目標(biāo)看,擴大北京市行政區(qū)域范圍,拓展北京城市發(fā)展空間是必然之舉。北京這么一個國家首都、世界城市,市轄面積再擴大1萬平方公里左右是可行的。北京市于2010年5月和7月與河北省簽署了加強京冀發(fā)展合作的紀(jì)要和框架協(xié)議,確定加強城市規(guī)劃銜接,搞好城市發(fā)展空間對接;加快區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進北京周邊區(qū)域城際鐵路、高速公路、軌道交通等建設(shè);深化資源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作,促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體改善和協(xié)調(diào)發(fā)展;加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作,提高相互間產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度。這實際上就是拓展北京的發(fā)展空間,隨著城際鐵路、高速鐵路、軌道交通的發(fā)展,北京遠郊區(qū)縣、與河北近鄰區(qū)域完全可以承載更多的流動人口。能源方面,北京市98%靠外地調(diào)入,今后要加強與山西、內(nèi)蒙古的協(xié)作,以保證對北京的能源供應(yīng)。同時應(yīng)大力推進節(jié)能降耗,低碳發(fā)展,提高能源使用效率,是可以保證流動人口增長對能源的需求的。問題最突出的是水資源。全市年均可利用水資源僅為26億立方米,近年實際年均用水約36億立方米,超出部分依靠消耗水庫庫容、超采地下水及應(yīng)急水資源常態(tài)化維持,僅2000年至2007年全市就累計超采地下水56億立方米。由于人口快速增長,生活用水已占用水總量的44%?？尚械膶Σ呤沁M一步挖掘水源潛力,建議加大對北京的調(diào)水量,大力提倡節(jié)約用水,建設(shè)節(jié)水城市。在供水節(jié)水問題上要制定嚴(yán)厲的地方法規(guī),用法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段來保證節(jié)水,加大對節(jié)水的財政支持,這樣多管齊下,用水問題還是可以緩解的。上海市由市財政統(tǒng)一出資更換全市居民的衛(wèi)生間的抽水馬桶,僅這一項就節(jié)約了原來用水量的50%。這些做法北京可以借鑒,節(jié)約用水的潛力還是相當(dāng)大的。
　　3.6確立流動人口與本市戶籍人口的均等化待遇和權(quán)益
　　要以建設(shè)世界城市的要求解決來京流動人口的困難,對他們在勞動就業(yè)、社會保障、住房提供、子女入學(xué)等各方面一視同仁,給予同城市民的均等待遇。切實提高流動人口從業(yè)人員的勞動合同簽訂率,堅持同工同酬,保證流動人口工資及時足額發(fā)放。北京應(yīng)大量建設(shè)面向外來流動人口的廉租住房,鼓勵城中村改造中建設(shè)廉租房,使大量流動人口在京有比較好的住房條件,又不形成過重的租房負擔(dān)。對在北京長期工作,為北京做出較大貢獻的外來人口,應(yīng)給予北京市民同等的社會醫(yī)療保障。改革暫住人口管理辦法,實行居住證管理,并探索北京戶籍流轉(zhuǎn)創(chuàng)新辦法。對來京流動人口子女的教育要實行同城待遇,給予義務(wù)教育的保障。
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