地方治理法治化困境與路徑探究論文
地方治理法治化困境與路徑探究論文
地方治理法治化,是將地方治理各方主體的地位職能、行動規(guī)則、相互關系逐步規(guī)范化,并在治理過程中予以嚴格貫徹實施的動態(tài)過程。就我國目前的地方治理情況來看,地方治理法治化仍存在諸多困境,如央地關系法治化程度不足、府際關系法治化程度不足、地方治理的公眾參與不足等。若要進一步推進地方治理法治化,就必須在治理過程中堅持責任政府、人性尊嚴保障、地方自治、協(xié)商民主等基本原則,努力促成地方治理地位法治化、府際關系法治化和社會力量治理法治化。以下是學習啦小編今天為大家精心準備的：地方治理法治化困境與路徑探究相關論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
地方治理法治化困境與路徑探究全文如下：
【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現(xiàn)代化。
【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化
法治與國家治理的內(nèi)在關系
黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內(nèi)在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。
從價值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系;法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內(nèi)在地與法治關聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補的，形式上是共生的。”①
從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統(tǒng)。”②作為一種制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進國家法治體系建設。
從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權力體系運行的現(xiàn)代化，實質(zhì)是公共權力運行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗。
從治理目標看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據(jù)俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強調(diào)，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。
法治在地方治理中的重要作用
地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平?？梢哉f，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。
發(fā)揮法治在地方治理中的作用實質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規(guī)則及其相互關系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。
地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應;從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織(基層自治組織)、公民等的協(xié)作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現(xiàn)。
地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關鍵指標?，F(xiàn)代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復雜的規(guī)范體系，它的運轉離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規(guī)范和明細，在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。
地方治理法治化的困境分析
地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。
地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現(xiàn)治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進。 地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關系要在中央的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經(jīng)濟干預過多，甚至直接配置資源;嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進程。從根本上說，問題的產(chǎn)生就是政府與市場的關系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織(非政府組織)登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織(非政府組織)的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高;參與利益取向明顯;參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現(xiàn)和推進。
地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權益;二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法;三是強制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機關往往打著“公共利益”旗號強調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強權強制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現(xiàn)象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。
推進地方治理法治化的路徑選擇
一個現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實質(zhì)就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。
踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現(xiàn)代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化?
所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。
法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執(zhí)法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。
明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調(diào)動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監(jiān)管;對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質(zhì)就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調(diào)整央地關系的關節(jié)點。總的要求是在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調(diào)動地方治理的積極性，推進國家治理現(xiàn)代化。
二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。
三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現(xiàn)代社會和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織(非政府組織)決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優(yōu)勢和作用④。
加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設，維護和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實行政執(zhí)法責任制、建立責任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。
(作者為中共濟南市委黨校(濟南行政學院、濟南市社會主義學院)副教授)
【注釋】
?、俨涛某桑?ldquo;良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。
②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。
③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。
?、軈⒁姽S友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》(哲學社會科學版)，2014年第3期。
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