教育政策研究的有關論文(2)
教育政策研究的有關論文篇二
《教育政策的常態(tài)性政策偏》
摘要：研究民辦教育政策的變遷，常常會發(fā)現(xiàn)政策目標與政策效果不一致的政策偏離現(xiàn)象。民辦高等教育既沒有完全按照政策規(guī)定的方向去發(fā)展，也沒有能按照辦學者的思路來發(fā)展。民辦高等教育的發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出一種無法預測的、常態(tài)性政策偏離?？疾?980年至1991年間的民辦高等教育政策，會發(fā)現(xiàn)這樣的常態(tài)性政策偏離尤其明顯。形成這種偏離的原因主要是當時的政治大環(huán)境、教育領域的實用主義哲學指導思想及我國的教育政策供給體制。
關鍵詞：民辦;高等教育;教育政策;常態(tài)性;偏離
中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2011)06-011-03
制度主義認為，政策是制度性的輸出，一項政策只有被政府機構(gòu)采納、實施和執(zhí)行之后才能成為公共政策。政府給予公共政策合法性，政策通常被認為是法律義務。政府通過壟斷著社會中的強制力量，要求全體公民對其忠誠，使得政府能夠?qū)嵤┙y(tǒng)治全社會的政策，并且壟斷著對暴力的合法運用權(quán)，促使社會中的個人和團體把政府的偏好體現(xiàn)在政策中。
然而，政策過程在很大程度上是一個連續(xù)不斷的、高度復雜的演進過程，它由一系列的決策構(gòu)成，牽涉到大量的、制度化組織的范圍內(nèi)活動的行動主體及其使用的政策工具。在這樣一個復雜的演進過程中，理想的“發(fā)現(xiàn)問題――制定政策――解決問題”的環(huán)路總是會走人這樣或那樣的分支。這就不得不促使我們?nèi)タ紤]。是政策本身還是政策制定、實施的某個環(huán)節(jié)導致了這樣的變化。就政策過程研究來說，就是要“通過細化不同類型的變量及其相互之間的一般關系……為探索提供了一個基礎，即變量的一般種類是如何松散地組成一個固有的結(jié)構(gòu)的”。因此，如果要解釋中國的教育政策偏離現(xiàn)象，我們可以從政策過程理論中尋找一些框架或模型，將實際政策過程中相對應的關鍵事件篩選出來，從而梳理出中國教育政策變遷過程的脈絡。
一、民辦高等教育政策的變遷
我國民辦高等教育政策大致經(jīng)歷了三個階段。一是1978―1984年的政策失聲階段。在這個階段，全國有不少地方出現(xiàn)了民辦教育的萌芽，但是國家政策此時則暫時處于失聲階段，既沒有采取強制手段限制甚至扼殺民辦教育的發(fā)展以維護公辦教育的正統(tǒng)地位，也沒有肯定或提倡其發(fā)展，只是不置可否。在這種氛圍之下，民辦教育得到一定程度的發(fā)展。1982年，由全國科學社會主義學會(籌委會)和北京科學社會主義學會舉辦的第一所集體所有制的開放性大學――中華社會大學在北京成立。1984年，我國的民辦教育事業(yè)有了突破性的發(fā)展：1984年3月，全國第一家國家承認學歷的民辦公助制的學校――北京海淀走讀大學誕生了;截至同年3月底，北京市民辦學校的在校學員人數(shù)已達到10萬人。二是1984―1991年的政策介入階段。在這個階段。國家通過各種政策法規(guī)賦予了民辦教育合法地位，對民辦高等教育的設立、民辦學校的外部管理、內(nèi)部教學管理等都作了指導性的規(guī)定。但是在實踐中，民辦高校的辦學行為與政策規(guī)定出現(xiàn)了較大程度的不一致，種種“違規(guī)”行為不斷發(fā)生，導致相應的后續(xù)政策不斷出臺。在這個階段，民辦高校的數(shù)量經(jīng)歷了增長和回落的過程。三是1992年至今的政策引導階段。政府制定了涉及民辦教育的性質(zhì)、民辦高校的設立標準、教學管理、行政管理、財務管理、扶持保障等各方面的政策。但是，這些政策并沒有像人們預期的那樣使得民辦高校按照政策規(guī)定的方向發(fā)展，相反，民辦高校通過一些途徑向政府提出了訴求?？梢哉f，我國民辦高等教育發(fā)展的路徑是民辦高校與教育行政部門共同摸索出來的。這種發(fā)展路徑體現(xiàn)在政策上是，中央和地方各級教育行政部門頒布了一系列鼓勵、支持、監(jiān)督、管理民辦高校各個方面的規(guī)章條例;體現(xiàn)在辦學實踐上則是，不同類型、不同層次民辦高等教育機構(gòu)的創(chuàng)辦、發(fā)展、分化、萎縮甚至消亡。從整個三十多年的發(fā)展過程來看，民辦高等教育辦學實踐的演變歷程和政策規(guī)范的演變脈絡并不完全一致。政策文本體現(xiàn)出一種演進邏輯，政策實踐則體現(xiàn)出另一種演進軌跡，二者的不吻合已然成為民辦高等教育政策變遷的常態(tài)。
二、教育政策常態(tài)性政策偏離的發(fā)生
(一)政策文本中的政策演進邏輯(1980―1991年)
從20世紀80年代開始，由于國家對教育恢復重視，從中央、人大到國務院、教委，陸續(xù)出臺了許多教育政策，其中提到民辦教育的就有29項政策文件。這些政策文本有的是以法律形式出現(xiàn)，有的是以決定、規(guī)定形式存在，有的則是以通知形式表現(xiàn)。如果我們將這些政策文本按照時間的縱坐標來進行梳理，就會發(fā)現(xiàn)教育政策的發(fā)展具有很強的自我生產(chǎn)能力和嚴密的邏輯遞進關系。1982年《中華人民共和國憲法》提出：“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)單位和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各類教育事業(yè)?！?985年《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)在憲法基礎上進一步提出：“地方要鼓勵和指導國營企業(yè)、社會團體和個人辦學。”同年，國家教委頒布了《關于社會力量舉辦高等學校和中等專業(yè)學校試行條例》;1987年，國家教委聯(lián)合財政廳根據(jù)《決定》，出臺了《社會力量辦學財務管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了社會力量舉辦學校財務管理的基本原則、經(jīng)費的來源、經(jīng)費的支持、日常財務管理;1988年10月17日，國家教委針對當時社會力量辦學過程中存在的較為嚴重的管理體制，跨省(市)設立分校招生和學歷文憑等問題發(fā)布了《關于社會力量辦學幾個問題的通知》;1988年10月24日，緊跟著又出臺了《社會力量辦學管理暫行規(guī)定》，對社會力量辦學的適用范圍、培養(yǎng)目標、課程設置、教學計劃、教學大綱、教材建設、教師聘任、教學場所、學籍管理以及其他與教學有關的方面作出了規(guī)定。反觀這一時期的教育政策演進，我們可以發(fā)現(xiàn)，民辦教育政策是沿著其本身既有的邏輯，按照“全國人大-中共中央-國務院-國家教委-地方政府一地方教委”這樣的政策環(huán)路進行不斷演進。
(二)政策實踐中的演進軌跡
政策規(guī)范的制定和發(fā)布意味著民辦高等教育制度的重構(gòu)，而在政策執(zhí)行過程中，民辦高校在與政策執(zhí)行機構(gòu)的互動中必定會根據(jù)既定政策環(huán)境的要求，采取特定的行為，表現(xiàn)出特有的行為取向。因此，政策規(guī)范與政策執(zhí)行的實際結(jié)果之間的這種偏離，使得政策變遷呈現(xiàn)出特有的軌跡。
從1978年開始，全國開始恢復高考。民間對于接受高等教育改變命運的熱情與當時有限的教育資源的矛盾凸顯出來，民間對于進一步擴大高等教育的規(guī)模的訴求越來越強烈。在當時物質(zhì)資源匱乏的限制下，政府無法快速擴大高等教育規(guī)模，在響應民間訴求的情況下，民間產(chǎn)生了新的政策訴求：允許以民間力量來興辦高等教育。由于當時的政治氛圍仍然相對保守，所以對于民間渴望擴大高等教育、希望民間力量能參與到教育中來的訴求，各級政府表現(xiàn)得都相當謹慎，希望能得到最高層的表態(tài)。這就造成了從1978年到1982年間，政府的政策表現(xiàn)出政策失聲的狀態(tài)，這種狀態(tài)一直延續(xù)到1982年?！吨腥A人民共和國憲法》的制定，第一次以官方文本的形式將民間力量辦學的權(quán)利合法化，民間終于獲得了可以辦學的許可。然而當時民間的辦學力量也比較薄弱，興辦的教育機構(gòu)幾乎都是無固定校舍、無辦學經(jīng)費、無專職教師的“三無”學校。這種辦學條件距離人們心目中對“大學”的印象大相徑庭，自然也難以成為社會上認可的“大學”。盡管法律明文規(guī)定了民辦學校的合法地位，但是教育行政部門從一開始起就沒有將其納人正規(guī)教育體制內(nèi)，將民辦高校都限定為“非學歷”教育機構(gòu)的范圍，不能發(fā)放本校畢業(yè)證書，國家不承認畢業(yè)生的學歷。于是民辦高等教育機構(gòu)就采用了迂回的渠道，充分利用和挖掘體制內(nèi)資源，來逐步改變“三無”境況。例如，北京自修大學請鄧小平題寫校名，中國農(nóng)民大學請胡耀邦題寫校名，中華社會大學請彭真題寫校名。這種利用國家領導人的個人權(quán)威和公信力為學校打出聲譽的做法，成為民辦高校爭取國家和政府支持，向政策部門索取資源的手段。1982年修改的憲法給民辦高等教育提供了合法性，但這種粗線條的合法化給民辦高等教育留下的發(fā)展空間并不廣闊。在政策執(zhí)行中，民辦高等教育其實仍然是“黑戶”，民辦高校要在有限的空間中生存和發(fā)展，只有不斷突破原有的政策邊界。并力圖使這些“違規(guī)”行為得到正式或非正式的認可。由此，民辦教育開始偏離政策最初設定的軌跡，進入了一條自行演進的軌跡。
從1984年開始，民辦高等教育機構(gòu)除了利用體制內(nèi)人際資源”打擦邊球”，還“違規(guī)”擅自許諾發(fā)放國家承認的學歷文憑、跨省市招生、“三無”學校也辦“大學”等，這些問題始終都既困擾著教育行政管理者，也困擾著民辦教育舉辦者。從1984年到1988年，民辦高校頻頻“違規(guī)”，如沒有掛靠單位或辦學資格、沒有辦學條件、擅自許諾發(fā)放國家承認的學歷文憑、跨省市辦學或招生、亂登招生廣告、利用辦學非法牟利等等。面對這些問題，教育行政部門只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，出臺專項的整治政策，如《關于不得亂登辦學招生廣告的通知》、《社會力量辦學財務管理暫行規(guī)定》、《社會力量辦學教學管理暫行規(guī)定》、《關于處理少數(shù)未經(jīng)國家教委審定備案的承認高等學校學員學歷問題的通知》、《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》等。在1984年到1988年短短四年間，教育行政部門發(fā)布的相關政策文件的數(shù)量是最多的，其內(nèi)容也是前所未有的詳細。這些也進一步表明，民辦高等教育實踐已經(jīng)進入了與教育政策的常態(tài)性偏離。教育政策不但無法承擔起引導民辦教育發(fā)展的任務，反而進入了要時時與民辦教育實踐相斗爭的局面。對于教育行政部門來說，不得不關注政策的實施效果，進一步校正政策實施過程，對民辦高校甄別優(yōu)劣。這反映在政策制定過程上，則是對已有的政策進行修補和重申、對民辦高校進行“清理整頓”，而在這種接連不斷的清理整頓中，民辦高校在數(shù)量上出現(xiàn)了萎縮，在辦學態(tài)度上比較消極，民辦高校的政策需求和已有政策限制之間的矛盾也達到不得不解決的程度。
三、教育政策常態(tài)性政策偏離的成因
那么，在我國民辦高等教育政策變遷過程中，為什么政策規(guī)范與政策實踐總會出現(xiàn)不一致呢?或者說，為什么政策執(zhí)行的實際結(jié)果總是與政策的預定目標發(fā)生偏離呢?
民辦教育政策出現(xiàn)常態(tài)性政策偏離的原因是多方面的，但主要的原因歸納起來有三點：
一是與當時的政治大環(huán)境是分不開的。民辦教育開始興辦面臨的最大困難就是“姓社姓資”的問題。關于“姓社姓資”的討論，事實上直到1992年鄧小平南巡講話后才解決。而在20世紀80年代的教育領域，民辦教育到底“是姓社還是姓資”，誰也拿不準。這也導致了盡管在1982年的憲法申明確了民辦教育的合法地位后，教育行政部門卻并不敢將民辦高等教育機構(gòu)納入整個國民教育系列，這才造成了民辦教育“有實無名”的尷尬地位。而此后出現(xiàn)的各種辦學實踐中的問題也都源于這最初的政策實踐與政策文本不配套的“政策”。
二是與當時盛行的“不管黑貓白貓，抓住耗子就是好貓”的實用主義哲學思想分不開。20世紀80年代初，民間對于高等教育的訴求空前高漲，從政策過程的角度來看，制定公共政策是一門科學，必須經(jīng)過縝密的調(diào)查和科學論證，才能確保盡可能地反映和接近社會現(xiàn)實。當時，政府最佳的選擇應當是逐步擴大高等教育規(guī)模，認真調(diào)研和論證開放教育領域、允許民間力量辦學的可行性，制定完善的配套政策，確保政策一旦出臺即可發(fā)揮最佳作用。然而，由于當時對于政策過程認識的局限性，在“鼓勵先試先行”的思想的指導下，沒有經(jīng)過充分論證，就倉促向民間開放了教育市場。及至開放之后，又限于思想上的桎梏，不敢完全放開。這才造成了從1978年改革開放到1990年代初，民辦高等教育一方面為社會提供了多樣化的教育機會，另一方面，又必須與逐步規(guī)范的、限制性更強的國家政策相抗爭，以爭取更大的發(fā)展空間。因此也才出現(xiàn)了政府在四年間就同一問題出臺了七個政策文件的少見現(xiàn)象。
三是與我國的政策供給體制有很大的關系。政策的出臺應當來自政策部門對政策問題的主動感知或?qū)γ耖g政策訴求的回應，或者來自政府對公共事務的理念或規(guī)劃藍圖。然而，從我國民辦教育政策供給的歷程來看，20世紀80年代初國家原則同意民間力量進入教育領域，但是由于當時對民辦高等教育的政策供給并非來自政策部門對政策問題的主動感知。也不是來自政府對民辦教育的理念或規(guī)劃藍圖。這使得民辦高校在辦學實踐中找不到明確的依據(jù)，尤其是政策上與公立高校“不平等的待遇”，使得其為了生存而不斷試圖突破政策的限制。由此而產(chǎn)生的各種社會問題被政策部門發(fā)現(xiàn)，于是在原有的政策框架內(nèi)，政策部門根據(jù)新出現(xiàn)的問題，逐步收緊政策空間。這種狀況激發(fā)了辦學者打破現(xiàn)有政策約束條件的動機，并力圖使得在這種動機支配下的行為更加隱蔽。因此，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的政策一出臺，就發(fā)現(xiàn)已經(jīng)不能適用于當時的情況了，政策所預見的方向往往與辦學實踐發(fā)展的趨勢不一致。
如果我們回頭來審視1991―2010年我國民辦高等教育的發(fā)展軌跡，再對照1980―1991年的政策文本中反映出的當時的教育行政管理者對于民辦高等教育發(fā)展趨勢的預測與估計，我們可以發(fā)現(xiàn)，民辦高等教育既沒有完全按照辦學者的思路發(fā)展，也沒有按照政策規(guī)定的方向發(fā)展，民辦高等教育變遷的軌跡似乎是充滿了變數(shù)和不可預知的。而政策部門的政策供給由于各種條件的限制，也并不總能恰如其分地滿足辦學者提出的政策訴求。因此，政策軌跡與辦學軌跡之間才總是表現(xiàn)出不吻合的現(xiàn)象。
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[王磊：北京師范大學珠海分校藝術(shù)與傳播學院講師，北京師范大學博士研究生，主要從事教育政策研究]
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