公路監(jiān)理中存在的問題及對(duì)策
一、工程監(jiān)理僅限制于施工階段
業(yè)主為了招投標(biāo)保密及其他原因，一般不讓監(jiān)理單位參與施工招投標(biāo)工作，從而限制了監(jiān)理工程師的權(quán)利及對(duì)本項(xiàng)目的了解。由于監(jiān)理單位未能參與施工招標(biāo)，施工監(jiān)理對(duì)承包人的能力及素質(zhì)缺乏了解，也不能向業(yè)主提出相應(yīng)的建議，當(dāng)遇到素質(zhì)差的承包或分包隊(duì)伍時(shí)便難以處理。
二、工程監(jiān)理的取費(fèi)和人員素質(zhì)都嚴(yán)重偏低
工程監(jiān)理制度自實(shí)施以來。取費(fèi)一直呈下降趨勢(shì)。低價(jià)競(jìng)標(biāo)更加壓低了工程監(jiān)理取費(fèi)。有的工程監(jiān)理費(fèi)還未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)取費(fèi)的三分之一。過低的監(jiān)理費(fèi)對(duì)工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)理人員素質(zhì)的提高造成了極為不良的影響。很少有高學(xué)歷高職稱、高水平、復(fù)合型人才愿意加入工程監(jiān)理行業(yè)。即使愿意從事監(jiān)理工作的專業(yè)人員。監(jiān)理單位也無力常年聘用。只能按照“鐘點(diǎn)工”式。有項(xiàng)目時(shí)才招聘來工作。沒項(xiàng)目時(shí)只有解聘。監(jiān)理人員的職責(zé)寬泛模糊且報(bào)酬偏低。具有較高的責(zé)任心、業(yè)務(wù)水平、協(xié)調(diào)能力以及管理經(jīng)驗(yàn)的人員十分匱乏。導(dǎo)致專業(yè)監(jiān)理人員的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足監(jiān)理工作需要。由于合格的監(jiān)理人員嚴(yán)重不足。各監(jiān)理單位只有大量聘用非工程專業(yè)人員充當(dāng)監(jiān)理人員，業(yè)主單位則不斷地降低工程監(jiān)理費(fèi)。整個(gè)監(jiān)理行業(yè)也進(jìn)入了監(jiān)理單位取費(fèi)低、監(jiān)理人員素質(zhì)差“的惡性循環(huán)。
三、監(jiān)理工程師權(quán)利小，地位不高
FIDIC條款規(guī)定監(jiān)理工程師的工作內(nèi)容是“三控制”，即進(jìn)度、質(zhì)量、費(fèi)用的控制。目前我們實(shí)施的監(jiān)理制度主要側(cè)重于質(zhì)量監(jiān)理，業(yè)主在合同管理中往往會(huì)設(shè)置專用條件對(duì)監(jiān)理工程師的權(quán)利進(jìn)行限制，特別是進(jìn)度和費(fèi)用控制，監(jiān)理工程師在這兩方面的權(quán)利十分小，甚至沒有，這大大削弱了監(jiān)理工程師的職能和積極性，同時(shí)也增加了業(yè)主本身管理難度，造成業(yè)主管理人員龐大，管理費(fèi)用嚴(yán)重超概算。當(dāng)然，在當(dāng)前公路大發(fā)展，而一些施工隊(duì)伍素質(zhì)較低的情況之下強(qiáng)化管理是必要的。但是，進(jìn)度、質(zhì)量和費(fèi)用三項(xiàng)控制是相輔相成的整體措施，只強(qiáng)調(diào)或完全偏重質(zhì)量控制，必然削弱質(zhì)量控制的本身，達(dá)不到預(yù)期效果。
四、施工監(jiān)理機(jī)構(gòu)層次多，基層監(jiān)理人員權(quán)利小
目前，在實(shí)際施工中，監(jiān)理機(jī)構(gòu)一般分為二級(jí)管理，即設(shè)置總監(jiān)辦和高級(jí)駐地監(jiān)理辦公室（駐地辦），總監(jiān)辦和駐地辦均設(shè)置有比較完善的機(jī)構(gòu)（工程部、計(jì)劃合同部、測(cè)量組等）。由于公路工程的特殊性，總監(jiān)辦一般設(shè)置在交通、通訊較發(fā)達(dá)的地區(qū)，駐地辦則靠近工地現(xiàn)場(chǎng)，交通、通訊較為不便，日常的信息交流速度較緩慢，而且基層監(jiān)理人員的權(quán)限比較小，事事需要上報(bào)、請(qǐng)示，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。
針對(duì)上述問題，通過從事監(jiān)理工作十多年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，作者認(rèn)為主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理工作的建設(shè)和引導(dǎo)，從而提高監(jiān)理行業(yè)的整體水平：
五、保證建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定合理取費(fèi)
首先，這是建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)生存和發(fā)展的前提。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府相關(guān)主管部門建立健全建設(shè)工程監(jiān)理與咨詢服務(wù)收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)體系。建設(shè)工程監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則，有利于提高工程監(jiān)理與咨詢服務(wù)的質(zhì)量水平。充分考慮監(jiān)理與咨詢服務(wù)市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，賦予雙方在價(jià)格形成方面相應(yīng)的決策權(quán)。從法規(guī)要求為規(guī)范建設(shè)監(jiān)理企業(yè)的運(yùn)作，建設(shè)單位選擇監(jiān)理單位的重點(diǎn)應(yīng)放在監(jiān)理單位的監(jiān)理能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)上，而不應(yīng)放在工程監(jiān)理費(fèi)的高低上。工程監(jiān)理費(fèi)僅是工程投資微小的一部分，它對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)的影響是微不足道的，而監(jiān)理的能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)卻是至關(guān)重要的方面，它會(huì)直接影響工程項(xiàng)目建設(shè)的好壞。所以，建設(shè)單位應(yīng)滿足合理工程監(jiān)理費(fèi)，此前提下工程監(jiān)理企業(yè)自身強(qiáng)化監(jiān)理能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)，以保證工程項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到業(yè)主滿意，這是根本。
其次，建設(shè)項(xiàng)目投資增加，工程監(jiān)理內(nèi)容增加，建設(shè)工程監(jiān)理費(fèi)用應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。工程監(jiān)理合同一經(jīng)簽訂，監(jiān)理費(fèi)再往上調(diào)時(shí)很困難，然而，簽訂工程監(jiān)理合同時(shí)，往往是暫估，最終工程結(jié)算，都突破暫估數(shù)，最少在20％以上。而且工程監(jiān)理的內(nèi)容也比委托時(shí)增加，但監(jiān)理費(fèi)卻調(diào)不上去，工程監(jiān)理單位付出了有償技術(shù)服務(wù)，卻沒有得到相應(yīng)的有償回報(bào)。建議工程監(jiān)理企業(yè)在簽訂工程監(jiān)理合同時(shí)加強(qiáng)自我法律保護(hù)意識(shí)，對(duì)涉及工程監(jiān)理范圍、監(jiān)理取費(fèi)計(jì)算方法、監(jiān)理費(fèi)用調(diào)整辦法等條款要予以明確約定，從而避免不必要的爭(zhēng)議。工程監(jiān)理范圍增加，投資突破合同簽訂的暫估數(shù)，監(jiān)理費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)理合同專用條款的約定按實(shí)際情況做適時(shí)調(diào)整。
六、正確處理監(jiān)理與業(yè)主的關(guān)系
由于涉及的單位較多，監(jiān)理法規(guī)不健全，行政干預(yù)，施工等單位對(duì)監(jiān)理認(rèn)識(shí)的膚淺，監(jiān)理隊(duì)伍參差不齊等原因，在監(jiān)理工作中總會(huì)出現(xiàn)監(jiān)理與業(yè)主，監(jiān)理與設(shè)計(jì)和施工單位之間的矛盾。這些矛盾尤以監(jiān)理與業(yè)主的矛盾最為突出，影響更大。如解決不好，必然影響工程建設(shè)的順利進(jìn)行。監(jiān)理工程師與業(yè)主的關(guān)系本質(zhì)上是平等主體之間的關(guān)系，在工程建設(shè)項(xiàng)目中是合同關(guān)系，是委托與被委托、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。監(jiān)理委托合同一旦簽訂，其監(jiān)理工程師的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任就確定了。監(jiān)理合同一經(jīng)確定，就不能隨意的解除和撤銷。在行使合同賦予的權(quán)利時(shí)，應(yīng)具有其獨(dú)立性，業(yè)主或施工單位均無權(quán)干預(yù)。但是在實(shí)際工作中，由于種種原因，這種合同關(guān)系很難實(shí)現(xiàn)，監(jiān)理必須在以下幾方面正確處理好與業(yè)主的關(guān)系：
1.正確處理業(yè)主的行政干預(yù)。監(jiān)理的權(quán)利被業(yè)主委托，且通過施工承包合同予以確定。監(jiān)理在履行自身職責(zé)的過程中，應(yīng)獨(dú)立公正地工作。‘其行為受合同保護(hù)，就不再受業(yè)主的干擾和影響。但是在實(shí)際工作中，業(yè)主習(xí)慣于把監(jiān)理工程師只看成是自己聘用的專家或顧問，而自己往往以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的身份出現(xiàn)，對(duì)監(jiān)理工作或施工單位的工作習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令，進(jìn)行行政干預(yù)。一旦發(fā)現(xiàn)此類問題，監(jiān)理工程師應(yīng)冷靜地分析對(duì)待。如業(yè)主行為得當(dāng)，監(jiān)理工程師和施工單位可以執(zhí)行，監(jiān)理可按業(yè)主的意見執(zhí)行；如業(yè)主干預(yù)是錯(cuò)誤的，甚至干預(yù)工作或影響計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)，作為監(jiān)理工程師有權(quán)指出其錯(cuò)誤，同時(shí)向施工單位發(fā)出按原計(jì)劃執(zhí)行的指令。
2.正確維護(hù)監(jiān)理工程師的付款控制權(quán)。在我國(guó)監(jiān)理工作職責(zé)是“三控”（質(zhì)量、投資、進(jìn)度控制）“二管”（合同管理、信息管理）一協(xié)調(diào)。在監(jiān)理工作中業(yè)主有時(shí)不通過監(jiān)理工程師，直接給施工單位撥付工程款；因而與監(jiān)理工程師發(fā)生矛盾。無論何種原因，施工方從業(yè)主處撥付工程合同款不經(jīng)過監(jiān)理工程師都是違反原則的。削弱了監(jiān)理工程師的付款控制權(quán)，因?yàn)楣こ炭畹膿芨妒潜O(jiān)理工程師控制施工單位履行合同的一個(gè)重要手段。對(duì)于此類情況我們應(yīng)分別對(duì)待。若施工單位謊報(bào)監(jiān)理已同意，則用文字向業(yè)主澄清，要求業(yè)主收回?fù)芨顿Y金，并通報(bào)批評(píng)施工單位。第二種情況要求施工單位立即報(bào)報(bào)表給監(jiān)理工程師，監(jiān)理工程師審核補(bǔ)辦手續(xù)。第三種情況只要業(yè)主不要求監(jiān)理工程師補(bǔ)辦手續(xù)，不進(jìn)入工程款，監(jiān)理工程師視為施工單位向業(yè)主借款不予理會(huì)，如要監(jiān)理辦手續(xù)，監(jiān)理應(yīng)拒絕。
3.現(xiàn)場(chǎng)記錄避免事后糾紛，重大問題必須作書面報(bào)告。業(yè)主對(duì)監(jiān)理或施工單位作過口頭指示，但事后否認(rèn)，而與監(jiān)理發(fā)生矛盾。這類事情發(fā)生在業(yè)主與監(jiān)理或施工單位一起視察工地時(shí)，根據(jù)工地情況發(fā)出指令指揮監(jiān)理或施工單位執(zhí)行，而事后又害怕其他領(lǐng)導(dǎo)不同意或執(zhí)行后又認(rèn)為投資太大，害怕承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于此類事，一般采取作好當(dāng)天的監(jiān)理日記，如有施工單位的同志參加，應(yīng)共同做好記錄，雙方簽字備案。監(jiān)理認(rèn)為較重大的問題依據(jù)合同必須請(qǐng)示業(yè)主。請(qǐng)示一定要用書面報(bào)告，并且要業(yè)主簽字留存。其目的是使業(yè)主重視，更重要的是作為此后備查。處理監(jiān)理與業(yè)主的關(guān)系，解決監(jiān)理與業(yè)主間的矛盾是監(jiān)理工作中的重要內(nèi)容，不容忽視。
七、建設(shè)工程監(jiān)理不應(yīng)當(dāng)僅僅定位在建設(shè)工程施工階段
我國(guó)是在1988年開始實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制的。建設(shè)監(jiān)理制作為工程建設(shè)領(lǐng)域的一項(xiàng)改革舉措，旨在改變陳舊的工程管理模式，建立專業(yè)化、社會(huì)化的建設(shè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目管理工作，以提高建設(shè)水平和投資效益。按照當(dāng)初的定位，工程監(jiān)理可適用于工程建設(shè)投資決策階段和實(shí)施階段。然而監(jiān)理制實(shí)施十多年來一直徘徊在實(shí)施階段的施工階段，定位有失偏頗。筆者認(rèn)為，在這兩個(gè)階段中，監(jiān)理的重點(diǎn)應(yīng)放在投資決策階段和實(shí)施階段中的設(shè)計(jì)階段。因?yàn)橹挥斜ＷC建設(shè)工程項(xiàng)目決策正確即對(duì)項(xiàng)目建設(shè)做出科學(xué)的決斷，才會(huì)優(yōu)選出最佳投資建設(shè)方案，才能達(dá)到資源的合理配置。
若項(xiàng)目決策失誤，對(duì)不該建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)、或建設(shè)地點(diǎn)選擇錯(cuò)誤、或投資方案確定不合理等，不僅會(huì)直接帶來不必要的資金投入和人力、物力及財(cái)力的浪費(fèi)，甚至造成不可彌補(bǔ)的損失。因此，在項(xiàng)目決策階段監(jiān)理的重點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)可行性研究報(bào)告的嚴(yán)格審核上。工程設(shè)計(jì)是具體實(shí)現(xiàn)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)對(duì)立統(tǒng)一的過程。擬建項(xiàng)目一經(jīng)決策確定后，設(shè)計(jì)就成了工程建設(shè)和控制造價(jià)的關(guān)鍵。比如，鄭州一位土木工程學(xué)博士在任該市建委副主任期間，對(duì)某國(guó)際大師的設(shè)計(jì)方案提出疑問，修改后為國(guó)家節(jié)省建設(shè)投資一個(gè)多億人民幣。因此，在設(shè)計(jì)階段監(jiān)理的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何控制設(shè)計(jì)概算不超項(xiàng)目估算，如何使設(shè)計(jì)方案更具先進(jìn)性和合理性，確定最佳設(shè)計(jì)方案以及對(duì)整個(gè)設(shè)計(jì)進(jìn)行全過程跟蹤檢查，達(dá)到控制設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量的目的。然而在實(shí)際執(zhí)行中，由于種種原因，業(yè)主卻把監(jiān)理的重點(diǎn)放在了建設(shè)工程施工階段（實(shí)物形成階段）。
由于業(yè)主認(rèn)識(shí)上存在錯(cuò)誤，致使監(jiān)理的階段范圍單一，監(jiān)理水平得不到有效的發(fā)揮，監(jiān)理效果不明顯。特別是對(duì)重、大型工程項(xiàng)目，在監(jiān)理單位接受業(yè)主委托后，工程馬上開工，造成監(jiān)理人員來不及熟悉設(shè)計(jì)文件、地質(zhì)勘探報(bào)告以及業(yè)主的意圖，給監(jiān)理工作帶來不利。造成業(yè)主對(duì)監(jiān)理認(rèn)識(shí)上的不足和實(shí)施中的困惑，與政府的相關(guān)政策出臺(tái)不及時(shí)不無干系。如建設(shè)部2001年才出臺(tái)施行的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》僅就施工階段如何做好監(jiān)理工作做了相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)決策階段和設(shè)階段卻只字未提。給建設(shè)單位和監(jiān)理企業(yè)實(shí)際操作帶來極大的不便，造成決策階段和設(shè)計(jì)階段監(jiān)理無“規(guī)”可依，工作開展較困難。
即使直接關(guān)系到業(yè)主能否選擇到優(yōu)秀的承包商、能否得到先進(jìn)的施工技術(shù)和施工方案、對(duì)施工質(zhì)量至關(guān)重要的施工招標(biāo)階段，大多數(shù)業(yè)主均沒有請(qǐng)監(jiān)理單位參與的意識(shí)，在注重最低價(jià)中標(biāo)能帶來一點(diǎn)實(shí)惠的思想支配下，會(huì)因?qū)Τ邪踢x擇的失誤，給工程建設(shè)帶來諸如質(zhì)量低劣、工期拖延、發(fā)生重大安全事故等而給業(yè)主造成不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失。作為我國(guó)為建設(shè)單位服務(wù)的建設(shè)監(jiān)理企業(yè)，其實(shí)質(zhì)是按照基建程序，在業(yè)主的授權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助業(yè)主做好工程項(xiàng)目管理。從管理理論和方法的角度看，建設(shè)工程監(jiān)理等同于國(guó)外的建設(shè)項(xiàng)目管理。故《建設(shè)監(jiān)理》雜志將原英文名 constructionsupervision改為projectmanagement.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)單位對(duì)建設(shè)工程監(jiān)理的需求是多種多樣的，工程監(jiān)理企業(yè)所能提供的服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是多種多樣的。合理的監(jiān)理企業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是：既有能承擔(dān)全過程、全方位監(jiān)理任務(wù)的綜合性監(jiān)理企業(yè)，又有能承擔(dān)某一專業(yè)監(jiān)理任務(wù)（含招標(biāo)代理、工程造價(jià)咨詢）的監(jiān)理企業(yè)，還有只提供旁站監(jiān)理勞務(wù)的小型監(jiān)理企業(yè)。從發(fā)展趨勢(shì)看，代表建設(shè)單位進(jìn)行全方位、全過程的工程項(xiàng)目管理，將是我國(guó)工程監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的趨向。
八、大力推進(jìn)監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整
監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)合理化。目前監(jiān)理企業(yè)層次不分明大的不強(qiáng)。小的不活。中間層次則需提高質(zhì)量和水平。監(jiān)理企業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)應(yīng)與建設(shè)工程規(guī)模和結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。因此。監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵是解決綜合類大型和專業(yè)化小型企業(yè)的兩極“發(fā)展。即是向代表行業(yè)水平和實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)或大企業(yè)方句發(fā)展，使其成為能夠與國(guó)際咨詢顧問公司相抗衡的中國(guó)大型骨干監(jiān)理企業(yè)。另一極是按照專業(yè)化、小型化的發(fā)展方向，通過采取多樣化資產(chǎn)組織形式和管理體制。形成獨(dú)具特色規(guī)模適度、專業(yè)性強(qiáng)、機(jī)制靈活的小而專、小而精，小而活的充滿生機(jī)及活力的新型監(jiān)理企業(yè)。多數(shù)監(jiān)理企業(yè)可以加大改制改組力度努力搞好施工階段的工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制逐步發(fā)展成為專業(yè)類監(jiān)理企業(yè)。通過資質(zhì)引導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和政策扶持。鼓勵(lì)這類企業(yè)按照社會(huì)化大生產(chǎn)和專業(yè)分工要求。加快內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化資源配置，逐步向?qū)I(yè)類企業(yè)發(fā)展。