2我國(guó)圖書館立法的基本問題研究
圖書館作為社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，涉及到社會(huì)的方方面面。為了有效地管理和規(guī)制圖書館的行為，向公眾提供完善的服務(wù)，在整體上滿足公眾的需求，必須制定圖書館專門法及其他配套法律法規(guī)。那么圖書館法究竟應(yīng)處于何種地位?其性質(zhì)是怎樣的呢?
　　2.1圖書館法的性質(zhì)
有的學(xué)者提出，圖書館作為社會(huì)文化事業(yè)的重要組成部門，其行為受多方面因素的影響，而且對(duì)社會(huì)各方面起著重要的作用。因此，認(rèn)為圖書館法“應(yīng)以憲法為根本，以民法為母體”，提出“從圖書館法制建設(shè)的內(nèi)容上看，它與民法、行政訴訟法、刑法等關(guān)系較為密切。
在日本的整個(gè)法律體系中，圖書館專門法從整體而言應(yīng)屬于教育法體系，是教育法的一個(gè)分支。其直接的證據(jù)在于，目前在日本起著圖書館“基本法”作用的《圖書館法》開宗明義指出:“本法依據(jù)教育法的精神，對(duì)有關(guān)圖書館設(shè)置、運(yùn)營(yíng)的必要事項(xiàng)加以規(guī)定。”《學(xué)校圖書館法》也是由《教育基本法》和《學(xué)校教育法》所派生而來。日本的《教育基本法》將教育分為學(xué)校教育、社會(huì)教育、政治教育、宗教教育四大類，其中國(guó)家或地方政府實(shí)施社會(huì)教育的基本方法之一，就是設(shè)置圖書館、博物館、公民館等設(shè)施?！渡鐣?huì)教育法》還規(guī)定，圖書館是“社會(huì)教育機(jī)構(gòu)”;《關(guān)于地方教育行政組織及運(yùn)營(yíng)的法律》規(guī)定，圖書館屬于地方政府依法設(shè)立的“教育機(jī)關(guān)”。在日本現(xiàn)行管理體制下，各級(jí)政府的教育委員會(huì)，代表政府管理同級(jí)圖書館。因此，在日本現(xiàn)形的法律體系中，圖書館是教育機(jī)構(gòu)之一。
在我國(guó)，圖書館法究竟屬于什么性質(zhì)呢?這是處于爭(zhēng)論之中的。有的學(xué)者認(rèn)為，日本把圖書館定位“社會(huì)教育機(jī)構(gòu)”，并由此將圖書館法全盤地納人教育法體系，這是淡化了圖書館的“文化”品性，在世界各國(guó)的圖書館法中實(shí)屬罕見。而有的學(xué)者指出，把圖書館定義為“社會(huì)教育機(jī)構(gòu)”是我國(guó)教育法和高等教育法、義務(wù)教育法等規(guī)定所確定的，在我國(guó)目前未有專門圖書館法的情況下，把圖書館納人教育法中，有利于防止圖書館行為調(diào)整的混亂及圖書館行為調(diào)整的片面化。筆者認(rèn)為，把圖書館定位于“社會(huì)教育機(jī)構(gòu)”，由教育機(jī)關(guān)管理，這是否是圖書館本質(zhì)的正確規(guī)定是大有疑問的。如果把圖書館定位于社會(huì)教育機(jī)構(gòu)，把圖書館法定位于教育法，這不僅對(duì)我國(guó)公共圖書館的財(cái)政、人事等將產(chǎn)生不利影響，而且也不利于圖書館事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也導(dǎo)致了法律的片面性。其理由在于，圖書館所從事的是人類的精神文化工作，不僅具有教育功能，而且具有傳遞信息、傳播文化、保存遺產(chǎn)等多種功能;人們利用圖書館的權(quán)利，也不僅僅是享有受教育的權(quán)利的體現(xiàn)，還包括公民對(duì)整個(gè)人類精神文化成果傳播、繼承、創(chuàng)造、發(fā)展多種自由權(quán)在內(nèi)。所以，在我國(guó)，圖書館法不僅具有教育法的基本性質(zhì)，而且具有文化法的基本性質(zhì)，是教育法和文化法的有機(jī)結(jié)合的一門法律。
　　2.2制定圖書館法的基準(zhǔn)—現(xiàn)代圖書館理念
現(xiàn)代圖書館法的主旋律是明確現(xiàn)代圖書館新理念，這不僅因?yàn)楝F(xiàn)代圖書館已經(jīng)成為國(guó)家整體法治的重要基礎(chǔ)，而且體現(xiàn)了圖書館法治化的旺盛的生命力。那么現(xiàn)代圖書館的理念在圖書館法中是如何體現(xiàn)的呢?
　　首先是圖書館的服務(wù)性。“圖書館服務(wù)”的觀念源于西方。自從17世紀(jì)德國(guó)圖書館學(xué)家G. W.若德提出圖書館不應(yīng)只為特權(quán)階層服務(wù)，而應(yīng)“向一切愿意來圖書館學(xué)習(xí)的人開放”的觀點(diǎn)以后，到20世紀(jì)初，美英等國(guó)家的圖書館服務(wù)已經(jīng)發(fā)展到了農(nóng)村圖書館、流動(dòng)圖書館、郵寄外借的層次。美國(guó)圖書館學(xué)家M.杜威也提出了“任何圖書館都應(yīng)該向讀者提供資料、解答咨詢”的觀點(diǎn)。在西方，圖書館的服務(wù)性已成為普遍的理念。1948年日本制定的圖書館專門法對(duì)“圖書館服務(wù)”的法律界定已經(jīng)上升到該法的最突出地位，標(biāo)志著日本圖書館界已經(jīng)通過法律確認(rèn)的方式，建立了全新的現(xiàn)代圖書館服務(wù)理念。我國(guó)未有專門的圖書館法，但是圖書館服務(wù)的理念應(yīng)該體現(xiàn)在我們?yōu)槿嗣穹?wù)的理念中。因此，筆者認(rèn)為，在中國(guó)未來的圖書館法中，應(yīng)該把圖書館服務(wù)的理念放在突出地位。
其次是圖書館的民主性。圖書館的民主性是建立在現(xiàn)代民主社會(huì)“主權(quán)在民”理論基礎(chǔ)上的。保障所有民眾的認(rèn)知自由，保障所有民眾獲得必要情報(bào)資料的自由，是民主社會(huì)的必備條件?，F(xiàn)代社會(huì)圖書館就是肩負(fù)著保障民眾認(rèn)知自由責(zé)任的機(jī)構(gòu)，這是圖書館民主性的根本體現(xiàn)。而圖書館的民主性還體現(xiàn)在圖書館自身的運(yùn)營(yíng)方式、管理機(jī)制層面上。即圖書館作為一個(gè)保障公民認(rèn)知自由的民主性機(jī)構(gòu)，其自身的運(yùn)營(yíng)與管理必須體現(xiàn)民主化的要求。在圖書館法律中應(yīng)明確規(guī)定圖書館的民主管理制度，圖書館的設(shè)置、增改、年度計(jì)劃制定、日?；顒?dòng)決策都必須體現(xiàn)公眾的原則等等。
再次是圖書館的免費(fèi)制。圖書館的免費(fèi)制是與圖書館的民主性聯(lián)系在一起的。開發(fā)民智，普及知識(shí)與情報(bào)，是社會(huì)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從這個(gè)意義上而言，圖書館的性質(zhì)與實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校一樣，它是公民為了獲得正確履行社會(huì)義務(wù)、生活義務(wù)必需的情報(bào)資料而委托圖書館來提供必要的服務(wù)。作為委托者，公民通過納稅的形式支付圖書館運(yùn)營(yíng)的必需費(fèi)用，因此圖書館面向公民提供服務(wù)，實(shí)際上是履行回應(yīng)公民委托的義務(wù)，提供服務(wù)應(yīng)該是免費(fèi)的。
最后是圖書館員的專業(yè)化。圖書館的根本任務(wù)是提供圖書館服務(wù)，從事圖書館服務(wù)的人員可稱之為圖書館員。因此，圖書館員必須了解讀者，了解資料，必須能夠把讀者和資料聯(lián)系起來，這就決定了圖書館員的工作是一種必須掌握相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和專門技能的專業(yè)性工作。為了確保圖書館員的專業(yè)性，一些國(guó)家早在19世紀(jì)就建立了圖書館員專業(yè)職務(wù)考核制度、圖書館專業(yè)職務(wù)職級(jí)制度，后來演化為現(xiàn)代圖書館的一項(xiàng)基本制度。
總之，有關(guān)各國(guó)圖書館所確定的現(xiàn)代圖書館理念，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本理念，為我國(guó)即將制定的中國(guó)圖書館法和圖書館相關(guān)法規(guī)提供了理性基礎(chǔ)和研究素材。
　　3我國(guó)制定圖書館法的體系結(jié)構(gòu)
聯(lián)合國(guó)教科文組織在有關(guān)世界宣言的文件中指出:“為了提供永久性和不斷發(fā)展的國(guó)家圖書館事業(yè)，全面管理和協(xié)調(diào)只有靠立法才能獲得”。IFLA也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)過:“每個(gè)國(guó)家都應(yīng)制定圖書館法”。
　　3.1圖書館立法的法律定位
在法學(xué)界，一般將所有的法律分為程序法和實(shí)體法兩種。程序法是為保障司法工作有法可依，司法判決、裁決有章可循，司法程序有步驟可言;實(shí)體法則是有法律宗旨和目的，有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范，有法律后果與法律責(zé)任等。從這個(gè)意義上講，圖書館法是保障圖書館事業(yè)順利發(fā)展的工具，是保護(hù)圖書館的合法權(quán)益，規(guī)范圖書館行為準(zhǔn)則的一種實(shí)體法。
就立法而言，圖書館法應(yīng)屬于民法范疇還是行政法范疇，要看它所調(diào)整的財(cái)產(chǎn)和人身的關(guān)系。民法調(diào)整的財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系的前提是“平等主體之間”，而在法學(xué)理論中，把調(diào)整“不平等主體之間”的法律關(guān)系歸屬于行政法之中，行政法最明顯的一個(gè)特征就是主體之間的隸屬關(guān)系?，F(xiàn)階段圖書館立法定位的研究中，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為圖書館立法主要調(diào)整圖書館與讀者的關(guān)系，應(yīng)屬于民法范疇。也有學(xué)者認(rèn)為，圖書館法既調(diào)整圖書館與讀者這對(duì)平等主體之間的法律關(guān)系，又調(diào)整圖書館與政府這對(duì)不平等主體之間的法律關(guān)系。這就說明，圖書館法既帶有民法的特征，也帶有行政法的特征，所以說圖書館法不是它們的派生物，它同民法的內(nèi)涵有原則的不同，也不屬于行政法的范疇，而是具有民法和行政法的雙重屬性。圖書館法既保護(hù)國(guó)家利益，也保護(hù)個(gè)人或個(gè)體利益，它不屬于公法，也不屬于私法，而屬于社會(huì)法，即公法與私法結(jié)合的法。因此，學(xué)術(shù)界對(duì)圖書館立法定位的問題仍不明確，有待界內(nèi)人士與法律學(xué)者更進(jìn)一步的界定與商榷。
　　3.2加強(qiáng)圖書館立法專項(xiàng)研究
圖書館法是圖書館事業(yè)發(fā)展的基本法，地方政府和各系統(tǒng)圖書館還要依據(jù)圖書館法制定相應(yīng)的圖書館行政法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，形成一套完整、科學(xué)的圖書館法律體系。圖書館法作為一項(xiàng)國(guó)家立法必須建立在對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)研究的基礎(chǔ)上。因此，必須組織法律學(xué)和圖書館界的專家就圖書館立法的各項(xiàng)問題進(jìn)行專門、系統(tǒng)地研究。這種研究不僅應(yīng)當(dāng)注意圖書館法本身的一些基本問題，如圖書館法的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法、基本原則;圖書館的性質(zhì)、地位、社會(huì)職能;圖書館管理體制、組織機(jī)構(gòu);圖書館人員編制、人員結(jié)構(gòu);圖書館資源建設(shè)與布局;圖書館服務(wù)方式與標(biāo)準(zhǔn);圖書館建筑與設(shè)備;圖書館經(jīng)費(fèi)來源;圖書館協(xié)作;圖書館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與資源共享;法律責(zé)任等。地方政府和各系統(tǒng)圖書館還要依據(jù)圖書館法制定相應(yīng)的圖書館行政法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，形成一套完整、科學(xué)的圖書館法律體系。另外，還需要加強(qiáng)圖書館法的配套法規(guī)及相關(guān)法律的研究。其配套法規(guī)，如關(guān)于各類型圖書館的法規(guī);關(guān)于圖書館專門問題的法規(guī)，如圖書館服務(wù)法、圖書館協(xié)作規(guī)則、圖書館文獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則等;關(guān)于地方性圖書館法規(guī)等。與其相關(guān)的法律，主要有教育法，版權(quán)法，檔案法，文物保護(hù)法，信息資源保護(hù)法等。應(yīng)當(dāng)研究圖書館法與這些法律、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、沖突等問題。
　　3.3我國(guó)圖書館立法的結(jié)構(gòu)和體系
美國(guó)建立公共圖書館和公立學(xué)校圖書館的立法依據(jù)在于:(1)有關(guān)市的一般法律;(2)有關(guān)市、鎮(zhèn)的專門立法;(3)關(guān)于專業(yè)圖書館的專門立法;(4)憲法、聯(lián)邦立法，如圖書館服務(wù)法案和圖書館服務(wù)和建設(shè)圖書館法案(包括完整方案的有關(guān)的準(zhǔn)則和報(bào)告)包含著一些圖書館歷史工作者有價(jià)值的信息。借鑒西方國(guó)家的圖書館立法，筆者認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)目前立法生成機(jī)制的發(fā)展和變化，應(yīng)首先制定國(guó)家圖書館法，有效地規(guī)制目前圖書館設(shè)置、組織構(gòu)成、運(yùn)行、管理基本制度、人事制度和基本任務(wù)等。其次，在中國(guó)還應(yīng)逐步制定與圖書館專門法相配套的法規(guī)、規(guī)章。圖書館專門法作為國(guó)家立法，其規(guī)定只是原則性和概括性的，一般無具體操作性。因此，在制定圖書館專門法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該由國(guó)務(wù)院及其各部門或地方政府制定具有一定效力的法規(guī)或規(guī)章，以補(bǔ)充圖書館專門立法之不足。再次，圖書館的運(yùn)營(yíng)帶有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性的要求，因此，在制定普遍的法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該由具有圖書館專業(yè)知識(shí)的相關(guān)的圖書館或行業(yè)協(xié)會(huì)，根據(jù)圖書館專業(yè)性和特殊性的要求，制定一系列的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展綱要或業(yè)務(wù)規(guī)范，以彌補(bǔ)專門法和特殊法之不足。最后，在制定圖書館法的時(shí)候，還應(yīng)注意在中國(guó)整個(gè)法律體系中，圖書館法與相關(guān)法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)和配合。與圖書館相關(guān)的法律、法規(guī)一般分為兩大類，即圖書館適用的其他法律法規(guī)和其他法律法規(guī)中包含的有關(guān)圖書館的規(guī)定。如與圖書館的業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的著作權(quán)的復(fù)制專有權(quán)、出借專有權(quán);與圖書館財(cái)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的政策、會(huì)計(jì)的法律;與圖書館工作人員有關(guān)的勞動(dòng)及勞動(dòng)保護(hù)的法律。另外，還有一些寬泛的具有一般適用性的法律如刑法、訴訟法、行政法以及其他有關(guān)的法律等等。圖書館事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性事業(yè)，圖書館活動(dòng)涉及到社會(huì)生活的多層次，多方面，僅有圖書館專門法而沒有整個(gè)社會(huì)對(duì)圖書館事業(yè)的綜合性保障，圖書館事業(yè)的法律保障機(jī)制仍舊不完善。只有形成了覆蓋圖書館活動(dòng)各個(gè)方面的法律體系，才能對(duì)圖書館自身及相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)方面具有較強(qiáng)的法律規(guī)范性、約束力，最終對(duì)圖書館事業(yè)的法治化進(jìn)程發(fā)揮全面而有效的法律保障作用。
綜上所述，我國(guó)必須在法治生成機(jī)制的大環(huán)境下，建構(gòu)有我國(guó)特點(diǎn)的圖書館法律體系，并納人中國(guó)法治化進(jìn)程中的總體法律體系中，這對(duì)完備中國(guó)整個(gè)法律體系具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。